Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, jednakże zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego zostały sformułowane nieprawidłowo, w sposób alternatywny bez wymaganego uzasadnienia, co wyklucza ich skuteczność.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, sygn. akt III OSK 5384/21, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, CBOSA). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5182/21, CBOSA).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 1027/23, CBOSA). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2638/23, CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się również, że stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna jednoznacznie określić i rozróżnić w opisie zarzutu, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu, czy też doszło do niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Wprawdzie w procesie stosowania prawa obie formy naruszeń mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej, że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z 8 maja 2025 r. sygn. akt III FSK 1610/23).
Odnosząc powyższe do treści postawionych w pkt A-E petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego - poszczególnych przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia MGPIPS - wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej we wszystkich punktach sformułował je w sposób następujący: "poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez sąd, za organem administracyjnym, że". Powyższe zarzuty, wskazujące alternatywnie na błędną ich wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie, bez rozróżnienia obu form naruszeń i bez odpowiedniego uzasadnienia każdej z nich, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do nich. Nadmienić przy tym należy, że w żadnym ze sformułowanych zarzutów skarżący nie wskazuje na czym miała polegać rzekoma błędna wykładnia przytoczonych przepisów u.s.u.s. czy też rozporządzenia wykonawczego, dokonana przez sąd pierwszej instancji, a jedynie polemizuje ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy, a zaaprobowanym przez sąd pierwszej instancji, w zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności w odniesieniu do braku przedawnienia egzekwowanych należności (pkt A petitum skargi kasacyjnej), błędnej oceny stanu zdrowia skarżącego i jego małżonki (pkt B), błędnej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny (pkt C), błędnej oceny sytuacji majątkowej w jakiej znajduje się rodzina skarżącego (pkt D) oraz skuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego (pkt E).
Przyjąć należy, że treść powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie przesłanek umorzenia należności. Tymczasem, o czym była mowa powyżej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Z uwagi na powyższe, za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt F petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że skarżący wskazał na naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcie określonych dowodów, niedokonanie ich wszechstronnej oceny oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny faktycznej i prawnej podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów oraz nieustosunkowanie się przez sąd do tych zarzutów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut należało uznać za niezasadny.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17). Należy zauważyć, że naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie dopatruje się w tym, że sąd pierwszej instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony prze organ i oddalił skargę skarżącego. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ sąd pierwszej instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował, podnoszoną przez skarżącego kwestię przedawnienia dochodzonych należności, wskazując w oparciu o jakie przepisy i na podstawie jakich ustaleń poczynionych w sprawie przyjął, że bieg terminu przedawnienia składek uległ zawieszeniu. Sąd podkreślił przy tym, że należności z tytułu składek zostały zabezpieczone hipotecznie na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego, co również wskazuje na nieprzedawnienie dochodzonych należności z tytułu składek. Sąd pierwszej instancji przeanalizował również wszystkie przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazujące na całkowitą nieściągalność składek oraz wskazał dlaczego żadna z nich nie wystąpiła względem skarżącego. Dokonał również analizy okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPIPS, wskazując że skarżący nie wykazał aby one wystąpiły w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jakich naruszeń prawa nie wskazanych w skardze nie dostrzegł sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. m.in. uchwałę NSA z 15.02. 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Wbrew stanowisku skarżącego, rozważania sądu pierwszej instancji w zakresie przedawnienia nie mają charakteru ogólnikowego bowiem odnoszą się wprost do sytuacji prawnej należności skarżącego, w szczególności uwzględniają toczące się względem skarżącego postępowania egzekucyjne oraz fakt zabezpieczenia przez organ zaległych składek ma majątku skarżącego w postaci ustanowienia hipoteki.
Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23). Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co jest zabiegiem nieprawidłowym a w konsekwencji wskazane zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., podkreślić należy, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Kontrolując stanowisko sądu pierwszej instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. pod kątem ocenienia przez niego poprawności zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i jego rozważenia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarżący kasacyjnie tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył tych ustaleń i dowolności ich oceny.
Należy również wskazać, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody w podjęciu decyzji przez organ administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie tak sytuacji majątkowej (dochodowej) skarżącego jak i jego sytuacji zdrowotnej. Stan faktyczny zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym, że sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie przyjął ustalenia organu odnoszące się do sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego. Wysokość dochodów skarżącego jak i jego małżonki została ustalona w oparciu o przedłożone przez skarżącego oświadczenia, podobnie zresztą jak wysokość opłat eksploatacyjnych, w tym kosztów związanych z ogrzewaniem. Zmiana stanowiska skarżącego, na etapie postępowania sądowego w zakresie wysokości kosztów ogrzewania spowodowana wzrostem cen węgla nie mogła zatem wpłynąć na prawidłowość oceny sytuacji majątkowej skarżącego, skoro ta na etapie postępowania administracyjnego była inna. Także podnoszone przez skarżącego okoliczności związane ze znacznym pogorszeniem stanu zdrowia jego i jego małżonki zostały po raz pierwszy podniesione na etapie sądowym, dlatego też nie mogły wpłynąć na prawidłowość zaskarżonych decyzji ZUS, skoro okoliczności te nie były przedmiotem oceny organu. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że zmiana okoliczności faktycznych, jaka zdaniem skarżącego wystąpiła w sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego po wydaniu zaskarżonych decyzji ZUS, może być przedmiotem kolejnego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych, a nie rozważań sądu, który nie zastępuje organu w wydaniu decyzji.
Końcowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego, który miałby dodatkowo zostać obciążony kosztami postępowania kasacyjnego.