Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych – wynoszących 54 039,93 zł na dzień wydania decyzji ZUS z dnia 1 września 2022 r. – w przedstawionej przez niego sytuacji majątkowej i osobistej. ZUS ustalił, co zaaprobował WSA, że sytuacja skarżącego nie uzasadniała przyznania wnioskowanej ulgi, ponieważ wobec skarżącego nie zachodziła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (czego skarżący nie kwestionuje). Ponadto wobec skarżącego nie zachodziły sytuacje wyjątkowe określone w § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.
Sąd przyjął za ZUS, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący podał między innymi, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej uzyskał w 2021 r. dochód w wysokości 9.206 zł, posiada zobowiązania prywatne w wysokości 4.500 zł. W ramach ponoszonych wydatków wydaje miesięcznie: na opłaty eksploatacyjne 400 zł, leczenie 50 zł, inne wydatki 1.600 zł. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,06 ha. Wskazał, że jego majątek prywatny stanowi wartość 400.000 zł. Skarżący oświadczył, że nie korzysta z pomocy społecznej. Skarżący w swoich oświadczeniach nie zadeklarował ponoszenia żadnych nadzwyczajnych wydatków, których konieczność pokrycia nadwyrężałaby nadmiernie jego budżet. Skarżący nie wykazał także aby istniały po jego stronie przeszkody w podjęciu zatrudnienia bądź kontynuowania zawieszonej działalności gospodarczej. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia, choć z akt sprawy nie wynika, aby istniały ku temu jakiekolwiek obiektywne powody. Skarżący nie wykazał, aby sam był niezdolny do pracy. Z ustalonego stanu faktycznego wynika zatem, że skarżący ma lat [...], jest w wieku aktywności zawodowej, bez przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, którego jednak nie podejmuje.
W zarzutach skargi kasacyjnej. zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w realiach, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i stopień tego naruszenie usprawiedliwiał uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż naruszenia ta miały walor naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustosunkowując się zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niemniej jednak trudno przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane wyroki tamże). W świetle bowiem przywołanych przepisów, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Ze względu na uznaniowość decyzji ZUS o umorzeniu sąd oceniając tą decyzję nie dokonuje własnej uznaniowej oceny co do tego, czy należności powinny być umorzone czy też nie. Zadaniem sądu jest ocena tego, czy organ dokonał należytej, uzasadnionej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uwzględniającej zważanie interesu publicznego i indywidualnego, oceny sytuacji, to jest czy udzielając ulgi lub jej odmawiając nie oparł się na ocenie dowolnej, pozbawionej uzasadnionej motywacji. Wskazać również należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., których to uchybień nie dostrzegł Sąd I instancji. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony, oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z 1 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1714/22 oraz z 7 grudnia 2023 r. II GSK 241/23, LEX nr 3699289; LEX nr 3665557).
W tej sytuacji powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy. Jednocześnie uzasadnienie decyzji ZUS zostało trafnie ocenione przez WSA jako nienaruszające prawidłowości uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutów materialnych, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie należy wskazać, że prawidłowość wykazania przez organ istnienia przyczyn odmowy umorzenia podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.
Pamiętać także należy, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji.
Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. akt III SA 3118/01, tamże) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, jako ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Zaznaczyć również należy, że uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony.
Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek rozpoznawany był zarówno w kontekście regulacji zawartej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jak i art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS. Należy przypomnieć, że swoboda wyboru rozstrzygnięcia przez organ zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06, tamże) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych.
W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; tamże), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Wskazane regulacje nie wykluczają ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia.
Ponadto pamiętać należy, że umorzenie należności jest definitywną rezygnacją z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym taka decyzja musi być podejmowana rozważnie. ZUS zobowiązany jest uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także winien mieć na względzie, możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości. Tak więc WSA trafnie ocenił, że skarżący w chwili podejmowania decyzji przez ZUS dysponował takim potencjałem.
Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wypowiedzenia umowy kredytowej PKO Bank Polski S.A. z dnia 18 stycznia 2023 r. (na okoliczność treści w szczególności faktu utraty przez skarżącego zdolności kredytowej, utraty płynności finansowe)j, o wydruku z portalu internetowego pracuj.pl stanowiącego podsumowanie aplikacji skarżącego w ilości 11 szt. (na okoliczność treści w szczególności potwierdzenia faktu bezskutecznego poszukiwania przez skarżącego zatrudnienie, ilości złożonych aplikacji o pracę, zaangażowania skarżącego w znalezienie różnych form zatrudnienia), należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia takiego dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.
Podkreślenia wymaga fakt, że ani pandemia COVID-19, ani sytuacja wojenna w Ukrainie nie mają charakteru blankietowej podstawy kasacyjnej, którą można stosować w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy. Skarżący nie może ograniczać się do ogólnikowego powołania się na te okoliczności; ich procesowa skuteczność zależy bowiem od udowodnienia, w jaki sposób realnie wpłynęły one na sytuację prawną strony lub przebieg postępowania.
Podsumowując uznać należało, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.. Uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.