Powyższe zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Trafnie WSA w Warszawie uznał, że aby stwierdzić czy przy obliczaniu został zachowany termin do załatwienia sprawy należy wyłączyć okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy więc przyjąć, z uwzględnieniem wskazanych przez organ II instancji okresów podlegających wyłączeniu, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z zachowaniem 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: z.z.w.z.o.ś.).
Uregulowanie zawarte w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności (pkt 1) z: przepisami ustawy (lit. a), przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (lit. b); analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (pkt 2).
Odnotować wypada, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który NSA w składzie rozstrzygającym sprawę w pełni podziela, że artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1491/22, LEX nr 3503125).
Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Powyższe nie eliminuje jednak, w ocenie NSA, stosowania do tego terminu regulacji k.p.a., do których ustawodawca wprost odsyła w art. 27 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga treść art. 27b u.z.z.w.o.ś. Z powołanego przepisu wynika, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu wezwanie, o którym mowa w ust. 1, zawiera: wskazanie zakresu informacji lub dokumentów (pkt 1); wskazanie celu wezwania (pkt 2); wskazanie terminu przekazania informacji lub dokumentów (pkt 3); pouczenie o sankcjach za nieprzekazanie informacji lub dokumentów oraz za przekazanie informacji lub dokumentów nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd (pkt 4).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie, datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że myśl art. 24c ust. 1 ustawy organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2. Na podkreślenie zasługuje to, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy. Organ regulacyjny ma zatem 45 dni na ocenę taryfy od otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.o.ś.
W art. 24b ust. 2 mowa jest zaś o wniosku, który w myśl ust. 3 zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa oraz okresu obowiązywania taryfy. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, zgodnie z ust. 4 dołącza się projekt taryfy (pkt 1); uzasadnienie (pkt 2). W ust. 5 ustawodawca przewidział, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia (pkt 1); standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług (pkt 2); spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów (pkt 3); zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy (pkt 4); bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych (pkt 5). W ust. 6 ustawodawca wskazał, że do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 1); plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 (pkt 2); informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie – za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 3; tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające (pkt 4): porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę (lit. a), porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków (lit. b), ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (lit. c), alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. d), współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług (lit. e), kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej (lit. f), zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. g), skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (lit. h), analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części (lit. i). Zgodnie zaś z ust. 7 jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata, sprawozdania finansowe, o których mowa w ust. 6 pkt 1, oraz informacja, o której mowa w ust. 6 pkt 3, obejmują okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności.
Przywołana treść art. 24b u.z.z.w.o.ś., a mianowicie obszerny zakres danych i analiz ekonomicznych, w szczególności: tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające, m.in.: porównanie cen i stawek opłat taryfy, kalkulację cen, stawek i opłat, alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, współczynniki alokacji, ustalenie skutków finansowych zmiany cen – przekonuje do uznania, że jest to szczególna materia. Wniosek o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.o.ś., musi być zatem kompletny. Organ regulacyjny może bowiem w sposób efektywny procedować dopiero wtedy, gdy będzie posiadał wszystkie wskazane w art. 24b u.z.z.w.o.ś. dane. Usprawiedliwione zatem było ze względu na tę szczególną materię określenie przez ustawodawcę dłuższego terminu na zatwierdzenie taryfy (45 dni) i to liczonego od złożenia kompletnego wniosku.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do dokonania określonych czynności, ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy przyjąć za organem, co zaakceptował też Sąd I instancji, że wniosek strony wpłynął do siedziby organu w dniu 22 lutego 2021 r. Wniosek ten posiadał braki formalne, które zostały uzupełnione 5 marca 2021 r. W tej sytuacji od dnia 5 marca 2021 r. uruchomił się termin przewidziany na wydanie decyzji taryfowej. Pismem z 19 marca 2021 r., a wysłanym w dniu 22 marca 2021 r., organ regulacyjny wezwał spółkę do przedłożenia informacji i dokumentów w ramach postępowania wyjaśniającego. Odpowiedź skarżącej wpłynęła do organu w dniu 12 kwietnia. Z kolei pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. (wysłanym w tej samej dacie) organ – z uwagi na skomplikowany pod względem merytorycznym charakter sprawy – ponownie wezwał spółkę do przedłożenia informacji i dokumentów. Odpowiedź spółki wpłynęła do organu w dniu 29 kwietnia 2021 r. Okres pomiędzy dniem 22 kwietnia a 29 kwietnia nie podlegał wliczeniu w bieg terminu 45 dni. Strona w skardze kasacyjnej zarzuca, że ostatnią czynnością organu regulacyjnego w sprawie było wystosowanie do skarżącej w dniu 12 maja 2021 r. zawiadomienia o zakończeniu postepowania połączonego z wyznaczeniem siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z aktami, a termin ten zdaniem skarżącej nie podlega odliczeniu w oparciu o art. 35 § 5 k.p.a. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że strona pomija, iż w piśmie tym organ jednocześnie – stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. – wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak wynika z treści ww. pisma z dnia 12 maja 2021 r. organ stwierdził, że analiza wniosku o zatwierdzenie taryfy wykazała, iż wniosek nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Konkretne uchybienia wymieniono w punktach 1-4 tego pisma. Stanowisko strony odnoszące się do tego pisma wpłynęło do organu w dniu 25 maja 2021 r. Wliczając zatem do biegu terminu przedział czasowy pomiędzy dniem 13 maja (data wysłania pisma) a 25 maja należy stwierdzić, że organ wciąż procedował w ramach czasowych uregulowanych w art. 24c ust. 1 ustawy nie dopuszczając się ich przekroczenia, bowiem ostateczny termin, w którym organ mógł wydać decyzję przypadał na dzień 29 maja 2021 r. Decyzja została wydana w dniu 28 maja 2021 r., a więc 44 dnia od daty doręczenia do organu kompletnego wniosku o zatwierdzenie taryfy (17 +10 + 14 + 3).
Podsumowując, wyłączając okresy wskazane przez organy obu instancji, organ regulacyjny wydał swoją decyzję w dniu 28 maja 2021 r., co sprawia, że decyzja ta została wydana w przewidzianym prawem terminie 45 dni, zakreślonym w przepisie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś. Powyższa konstatacja usprawiedliwiona jest treścią art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2, z których to przepisów, jak wcześniej to już wskazano, wynika, że 45-dniowy termin na zatwierdzenie taryfy należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., który to przepis stosowany wprost do spraw dotyczących zatwierdzania taryf, skutkuje odliczeniem od terminu załatwienia sprawy terminów dla dokonania określonych czynności.
W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, w szczególności okresy na dokonanie przez stronę wskazanych wyżej czynności, których zgodnie z powołanymi wyżej przepisami nie wlicza się do 45-dniowego terminu zatwierdzenia taryfy, przekonują do jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło w sprawie do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 24c ustawy u.z.z.w. Tym samym nie można uznać, że w sprawie organ bezpodstawnie odmówił wydania zaświadczenia.
Dlatego też wskazane zarzuty naruszenia prawa, co do zasady, należało uznać za nieusprawiedliwione.
W ostatnim zarzucie skarżąca kasacyjnie spółka wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób skrótowy i lakoniczny i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń strony. Powyższy zarzut jest również nietrafny. Wbrew stanowisku spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ww. przepisu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał przepis prawa dotyczący terminu zatwierdzenia taryfy, terminu 45 dni (art. 24c ust. 1 u.z.z.w.), także powołał przepis, na podstawie którego dochodzi do wyłączenia z terminu 45 dni okresów, w ramach których strona miała dokonać pewnych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.) oraz przepisy regulujące wydawanie zaświadczeń. W kwestionowanym uzasadnieniu zawarto też istotne okoliczności dotyczące załatwienia sprawy, łącznie z datą wydanej decyzji. Przedstawiono motywy, dlaczego nie uznano twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki. Można w tym uzasadnieniu prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, wyrok ten poddaje się kontroli kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 205 § 2 do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zgodnie z art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 234 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie.
Mając powyższe na uwadze o kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 460 zł orzeczono na podstawie przywołanych przepisów w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Zasądzona kwota 460 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji, a także z tytułu uiszczonej opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia.