W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W dniu 28 października 2025 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego) skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, a ponadto także wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody uznania zaskarżonego w sprawie postanowienia. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. [pkt b), c) i d) petitum skargi kasacyjnej, podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej] są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Wskazane wyżej przepisy powiązane zostały z art. 15 ust. 1 u.p.e.a. i art. 59 § u.p.e.a. oraz § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Finansów [pkt b) petitum skargi kasacyjnej]. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że art. 15 u.p.e.a. dzieli się na paragrafy, a nie ustępy jak podano w omawianym zarzucie. Skład orzekający uznał, że jest to oczywisty błąd pisarski autora skargi kasacyjnej. Oceniając zasadność tego zarzutu stwierdzić należy, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Podkreślić należy, że upomnienie jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz. W orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego (wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., II FSK 316/08, LEX nr 544573; wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., II FSK 618/08, LEX nr 512826). Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego również nie pociąga za sobą konieczności ponownego upomnienia zobowiązanego. Analogicznie w przypadku rozwiązania umowy ratalnej nie istnieje obowiązek ponownego przesłania zobowiązanemu upomnienia. Jak ustalił Sąd I instancji, w dniu 7 maja 2018 r. spółce zostało doręczone stosowne upomnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenia tego skarżąca kasacyjnie nie podważyła.
W pkt c) i d) petitum skargi kasacyjnej spółka zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. powiązała z naruszeniem § 7 ust. 1 pkt 1 umowy ratalnej nr 989 z dnia 22 sierpnia 2022 r. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. b) u.p.e.a. Z uwagi, że zarzuty te są ze sobą skorelowane, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie. Zasadność tych zarzutów spółka upatruje w tym, że w jej ocenie nie doszło do rozwiązania umowy ratalnej nr 989, kwestionując w tym zakresie ustalenia organów, zaaprobowane przez Sąd I instancji. Według skarżącej kasacyjnie postępowanie egzekucyjne winno być zawieszone w związku z zawartą umową ratalną nr 989. Zawarta umowa ratalna skutkuje zasadnością twierdzenia spółki o braku wymagalności obowiązku zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 lit. b) u.p.e.a.
Ze stanowiskiem spółki nie można się zgodzić. Wskazać należy, co do niezasadności zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 pkt 1 umowy ratalnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział swoje zdanie w wyroku z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt I GSK 1229/24. Zatem powtórzyć trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w chwili rozpatrywania sprawy przez organ umowy ratalnej nr 989 z dnia 22 sierpnia 2022 r., została skutecznie rozwiązana. Jak wynika z akt sprawy w wyniku monitorowania realizacji warunków powyższej umowy ratalnej organ stwierdził, że drugą ratę układu ratalnego określonego tą umową spółka opłaciła po terminie i nie opłaciła składek bieżących za lipiec 2022 r. Pismem z dnia 10 października 2022 r. organ wezwał spółkę do uregulowania zadłużenia nieobjętego umową ratalną – pod rygorem rozwiązania umowy i podjęcia postępowania egzekucyjnego. Dalej organ stwierdził, że wpłata dokonana przez spółkę w dniu 3 listopada 2022 r. w kwocie 56.000 zł nie uwzględniała w całości należności wymagalnych w dniu jej dokonania. Wpłacona kwota nie uwzględniała składek za wrzesień 2022 r., dlatego też skutkowało to rozwiązaniem umowy ratalnej. O rozwiązaniu umowy organ poinformował skarżącą kasacyjnie pismem z dnia 7 listopada 2022 r., wskazując jednocześnie na możliwość złożenia wniosku o utrzymanie umowy w mocy, a także, że warunkiem utrzymania w mocy umowy jest opłacenie we wskazanym terminie zadłużenia, nieobjętego ww. umową. W odpowiedzi spółka wniosła o utrzymanie umowy ratalnej w mocy oraz o niepodejmowanie czynności egzekucyjnych do czasu wyjaśnienia sporu. Zakwestionowała jednocześnie zasadność rozwiązania umowy ratalnej. W piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. organ wezwał zobowiązaną do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, poprzez uregulowanie bieżących składek wraz z odsetkami do dnia wpłaty włącznie. Zamieścił jednocześnie dla spółki informację o wymagalnych na dzień sporządzenia pisma składkach, których uregulowanie stanowi niezbędny warunek uwzględnienia wniosku. ZUS zaznaczył też, że udzielenie ulgi oraz utrzymanie umowy ratalnej w mocy jest uzależnione od terminowego opłacania składek bieżących w pełnej wysokości. W dniu 27 grudnia 2022 r. zobowiązana wpłaciła kwotę 162.500 zł, która nie uwzględniała wymagalnych już w tym dniu składek bieżących za listopad 2022 r. wraz odsetkami (termin opłacenia składek za listopad 2022 r. przypadał na dzień 15 grudnia 2022 r., zaś kolejnej raty układu na dzień 20 grudnia 2022 r.). W związku z tym, organ pozostawił bez rozpoznania wniosek spółki o utrzymanie układu ratalnego, o czym poinformował zobowiązaną pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. Skarżąca kasacyjnie zwróciła się z kolejnym wnioskiem o rozłożenie na raty zadłużenia. W piśmie z dnia 16 marca 2023 r. organ poinformował spółkę, że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty zadłużenia i uzasadnił przyczyny takiego stanowiska.
Podkreślić należy, że treść umowy jasno określa warunki jej utrzymania, a są nimi terminowe i w pełnej wysokości opłacanie rat oraz składek bieżących. Informację o terminie płatności poszczególnych rat i ich kwotach jest zamieszczona w umowie i załącznikach stanowiących jej integralną część. Podpisując umowę spółka potwierdziła, że zapoznała się z jej warunkami i je przyjmuje. Natomiast termin płatności i kwoty bieżących składek na podstawie przepisów zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych spółka winna ustalić sama i wykazać w przesyłanych do ZUS miesięcznych deklaracjach. Skarżąca kasacyjnie posiadała zatem pełną wiedzę jaką kwotę i w jakim terminie winna wpłacać, by nie doszło do rozwiązania umowy. Podstawowym i niezmiennym obowiązkiem spółki było regulowanie kolejnych rat oraz bieżących składek w terminie i w pełnej wysokości. Dlatego w dniu dokonywania wpłaty mającej na celu utrzymanie umowy winny być uregulowane kolejne raty i bieżące składki. Natomiast twierdzenie spółki, że przesłanką rozwiązania umowy ratalnej może być wyłącznie niezapłacenie wskazanych w wezwaniu zaległości w dodatkowym terminie wskazanym w tym wezwaniu nie jest trafne.
W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie stwierdził, że " ... z dniem wystawienia tytułów wykonawczych umowa ratalna była rozwiązana, zaś wniosek o jej przywrócenie pozostawiony został bez rozpoznania. Na dzień wystawienia tytułów wykonawczych należności nie były już zatem objęte umową o ich ratalną spłatę, co powoduje, iż były one wymagalne.". Dlatego twierdzenia spółki o braku wymagalności obowiązku zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 lit. b) u.p.e.a. nie mogą być uznane za zasadne. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że omawiane zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw, tak też trzeba ocenić zasadność zarzutu podniesionego w pkt b) petitum skargi kasacyjnej, podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut z pkt a) petitum skargi kasacyjnej, podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej to wskazać należy, że art. 15 ust. 1 u.p.e.a. jest przepisem proceduralnym i nie może być skutecznie podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08). Należy także podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).
Podsumowując, z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie tego naruszenia. Zarzut niespełniający tych wymogów nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wymogów tych nie spełnia zarzut z pkt c) petitum skargi kasacyjnej, podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. We wskazanym zarzucie nie wskazano precyzyjne przepisów które miał naruszyć Sąd I instancji, co uniemożliwia dokonanie oceny ich zasadności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.