Wyrok NSA z dnia 24 lipca 2025, sygn. I GSK 556/24

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zasygnalizować, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej nie zaskarżono naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a., w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do wypowiedzenia się w zakresie naruszenia ww. przepisu w realiach tej sprawy. W konsekwencji nie ma również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym tego przepisu.

Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby wskazany wyżej przepis naruszał art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie uzależnia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczeń publicznoprawnych od aktywnej postawy organu egzekucyjnego tj. podejmowania przez organ egzekucyjny w określonych odstępach czasu danych czynności egzekucyjnych oraz odnoszącej się do niego argumentacji. Otóż zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja odwołuje się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12, który co należy szczególnie podkreślić, dotyczył problematyki przedawnienia należności podatkowych, a nie składek na ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy (podobnie wyrok TK z dnia 20 maja 2020 r., P 2/18). Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie ma spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konkretnej sprawy i stosunków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaściwych wniosków. Mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To, co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS). Stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Instytucja przedawnienia (w tym zobowiązań podatkowych) – na co zwrócił uwagę TK w wyroku z 17.07.2012 r. (P 30/11, OTK-A 2012/7, poz. 81) – służy równocześnie realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych – konieczności zachowania równowagi budżetowej oraz stabilizacji stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. Przedawnienie zobowiązań podatkowych, choć nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej, znajduje w związku z tym oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych. Zdaniem Trybunału (wyrok TK z 19.06.2012 r., P 41/10, OTK-A 2012/6, poz. 65) zarówno wprowadzenie przedawnienia w prawie podatkowym, jak i określenie terminu, w jakim ono nastąpi, pozostawione jest uznaniu ustawodawcy. Może on wybierać między różnymi konstrukcjami przedawnienia, ustanawiając odrębne terminy przeprowadzenia czynności weryfikujących wywiązywanie się podatników z ich obowiązków oraz odrębne terminy dla procedury egzekucji należności. Terminy te nie mogą jednak być zbyt krótkie, ponieważ wyłączałyby zapewnienie realizacji zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej, ani nie mogą pozostawać zbyt długie, czyniąc przedawnienie instytucją pozorną. Ustanowiony mechanizm przedawnienia w prawie podatkowym nie może skłaniać podatników do uchylania się od opodatkowania i traktowania przedawnienia instrumentalnie, w kategoriach narzędzia pozwalającego uniknąć zapłaty podatku po pewnym czasie. Zasadą jest bowiem płacenie podatków, a nie oczekiwanie, że nastąpi przedawnienie zobowiązania podatkowego (zob. wyrok TK z 17.07.2012 r., P 30/11, OTK-A 2012/7, poz. 81). Stanowisko powyższe odnieść należy również do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosków sprzecznych ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej. Zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności art. 24 ust. 5b u.s.u.s. tego przepisu.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie w skardze tej nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia. Ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dla swojej skuteczności, wymagają wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy przy tym rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej (które rzeczywiście wystąpiło), a zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (wszak uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej, ale wiarygodnej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, wymagane jest wykazanie oraz uzasadnienie, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, zaś w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok byłby lub mógłby być inny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.