Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt III. petitum skargi kasacyjnej).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Istotnie członkiem pierwszego i drugiego składu Sądu był ten sam sędzia WSA w Warszawie. Jednak kontrolowana w ramach przedmiotowego postępowaniu sprawa zakończyła się wydaniem decyzji ZUS z dnia 4 listopada 2020 r. i jest nową sprawą, w znaczeniu formalnoprawnym. Stanowi ona nową sprawą sądowoadministracyjną, w stosunku do sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 4 lipca 2018 r. która była przedmiotem kontroli WSA w Warszawie orzekającego wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 359/19.
Wyjaśnienia wymaga, iż w rozumieniu art. 18 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to decyzja z dnia 4 listopada 2020 r. będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji orzekającego zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r. stanowi zaskarżone orzeczenie, o którym mowa w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy powinny być rozumiane w sposób odpowiadający sformułowanym w ustawie przypadkom, ich wykładnia nie może prowadzić do kreowania nowych przesłanek wyłączenia, przez ustawodawcę nieprzewidzianych (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1403/18 i powołane tam orzecznictwo). Wskazuje się również, że w sytuacji gdy na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. I FSK 2030/16).
Oceniając zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. [pkt II.a) petitum skargi kasacyjnej] wskazać należy, że pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (por. A. Skóra, Zakaz reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Poznań 2017, s. 46 i n.). Takie pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie nie wystąpiło w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niemniej jednak trudno przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane wyroki tamże). W świetle bowiem przywołanych przepisów, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to skarżącemu kasacyjnie znane są okoliczności, które uniemożliwiają mu uregulowanie zaległości. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Ze względu na uznaniowość decyzji ZUS o umorzeniu, Sąd oceniając tą decyzję nie dokonuje własnej uznaniowej oceny co do tego, czy należności powinny być umorzone czy też nie. Zadaniem Sądu jest ocena tego, czy organ dokonał należytej, uzasadnionej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uwzględniającej zważanie interesu publicznego i indywidualnego, oceny sytuacji, to jest czy udzielając ulgi lub jej odmawiając nie oparł się na ocenie dowolnej, pozbawionej uzasadnionej motywacji.
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA trafnie ocenił, że nie było podstaw aby ZUS dodatkowo wzywał skarżącego (poszukiwał sam innych okoliczności mogących dać podstawę do umorzenia zaległych należności). Ustalenia ZUS (przedstawione przez skarżącego kasacyjnie dot. sytuacji zdrowotnej swojej i brata – J. G. oraz kosztach utrzymania, dodatkowo pogłębione przez organ wiedzą w zakresie posiadania przez skarżącego kasacyjnie nieruchomości i sytuacji finansowej) były wystarczające do oceny, czy w przypadku skarżącego kasacyjnie zachodzą przesłanki do przyznania ulgi. Przy czym zauważyć należy, ze skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych danych dotyczących lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w N. będącego jego własnością.
W tej sytuacji powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy. Jednocześnie uzasadnienie decyzji ZUS zostało trafnie ocenione przez WSA jako nienaruszające prawidłowości uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 77a k.p.a. podniesiony w pkt II.b) petitum skargi kasacyjnej jest niezrozumiały, albowiem kodeks postępowania administracyjnego artykułu takiego nie zawiera. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zarzuty z pkt II.b) i c) petitum skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy sprostały tym wymogom. Okoliczność, że rozstrzygnięcia organów nie spełniają oczekiwań skarżącego kasacyjnie nie świadczy, że został naruszony przepis art. 15 k.p.a., czy też art. 8 i art. 11 k.p.a., dlatego też zarzuty podniesione w pkt II.d) i e) petitum skargi kasacyjnej ocenić trzeba jako niezasadne.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i odmowę umorzenia należności, w stosunku do skarżącego kasacyjnie wskazując jako podstawę brak korzystania przez skarżącego kasacyjnie pomocy z opieki społecznej, co nie stanowi przesłanki do umorzenia należności.
Wskazać należy, że WSA przywołał tę okoliczność jako jedną z kilku przyczyn (ale nie najważniejszą) braku przyznania wnioskowanej ulgi. Sam zaś fakt niekorzystania przez skarżącego kasacyjnie z pomocy opieki społecznej, nie mógł przesądzać o odmowie przyznania ulgi, w tym zakresie można podzielić argument skarżącego kasacyjnie. Jednak podkreślić należy, że nie był on decydujący dla wyniku sprawy. Tak jak wskazano wyżej, o braku przyznania umorzenia zadecydowało przede wszystkim zestawienie kwoty zadłużenia ze stałymi dochodami skarżącego kasacyjnie i jego brata oraz posiadanym majątkiem nieruchomym składającym się z dwóch wartościowych nieruchomości. Ponadto wskazać należy, że WSA przeprowadził dokładną analizę, która nie potwierdziła spełnienia przesłanek z § 3 rozporządzenia. W przypadku skarżącego kasacyjnie mogły zachodzić tylko przesłanki z § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia, tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) oraz przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 2). W tym zakresie WSA trafnie stwierdził za organem, że w sytuacji skarżącego kasacyjnie przesłanki te nie zachodziły, ponieważ skarżący kasacyjnie świadczenie pielęgnacyjne ma przyznane bezterminowo, których wysokość przekracza minimum socjalne oraz jest właścicielem wskazanych powyżej dwóch nieruchomości. W przypadku zaś drugiej przesłanki, co prawda skarżący opiekuje się przewlekle chorym bratem, ale z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne.
Ponadto pamiętać należy, że umorzenie należności jest definitywną rezygnacją z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym taka decyzja musi być podejmowana rozważnie. ZUS zobowiązany jest uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także winien mieć na względzie, możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości. Tak więc WSA trafnie ocenił, że skarżący kasacyjnie w chwili podejmowania decyzji przez ZUS dysponował takim potencjałem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.