Wyrok NSA z dnia 04 września 2025, sygn. I GSK 665/25

3) naruszenie § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. przez nieprawidłowe zastosowanie przez sąd I instancji przesłanki umorzenia składek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd I instancji pominął zarzut skarżącego, zawarty w skardze, że ZUS dokonał wybiórczo porównanie i analizę sytuacji materialnej, dochodowej i finansowej skarżącego, tylko za trzy miesiące (od sierpnia 2023 r. do października 2023 r.) z wysokością zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i niezbędnymi kosztami utrzymania bez niedostatku. W zaskarżonej decyzji brakuje porównania, czy skarżący przy osiąganej wysokości dochodu, faktycznie był i jest w stanie spłacić zaległe należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, z uwzględnieniem niezbędnych kosztów utrzymania, bez niedostatku. W konsekwencji zaniechania wyżej wymienionej czynności, sąd I instancji i ZUS naruszyli § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Sąd I instancji pominął kwestię porównania i analizy sytuacji materialnej, dochodowej i finansowej skarżącego, z wysokością zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i niezbędnymi kosztami utrzymania bez niedostatku i błędnie przyjął wybiórcze ustalenia ZUS, dotyczące wpływów na konto skarżącego (str. 6 uzasadnienia wyroku "za okres od sierpnia 2023 r. do października 2023 r. wynosi ok. 7 543,00-zł"). Sąd I instancji, w konsekwencji uznał, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek. W ten sposób sąd I instancji błędnie zastosował § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i błędnie przyjął, że zbędna jest analiza sytuacji materialnej, dochodowej i finansowej skarżącego w odniesieniu do wysokości zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i niezbędnymi kosztami utrzymania bez niedostatku, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia – to jest oddalenia skargi. Uwzględnienie przez sąd I instancji zarzutu skarżącego, dotyczącego braku analizy sytuacji materialnej, dochodowej i finansowej skarżącego, w odniesieniu do wysokości zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i niezbędnych kosztów utrzymania, bez niedostatku, doprowadziłoby do uwzględnienia skargi;

4) naruszenie art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez jego niezastosowanie, czyli pominięcie w zaskarżonym wyroku zarzutu skarżącego, to jest wykazania w jaki sposób udzielenie przez ZUS, środka dotyczącego pomocy finansowej, mogłoby zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji bądź wpływać negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia stanowiłoby pomoc de minimis. Uwzględnienie przez sąd I instancji zarzutu skarżącego, dotyczącego wykazania przez ZUS – w jaki sposób udzielenie przez ZUS, środka dotyczącego pomocy finansowej, mogłoby zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji bądź wpływać negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia, stanowiłoby pomoc de minimis, doprowadziłoby do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego, który podnosił brak wykazania przez ZUS przesłanki dotyczącej wskazania warunków, które są korzystniejsze od oferowanych na rynku i które są uznawane za pomoc publiczną, oraz niewskazanie przesłanki, dzięki której przedsiębiorca miałby otrzymać pomoc, której nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych. Uwzględnienie przez sąd I instancji zarzutu skarżącego, dotyczącego niewskazania przez ZUS warunków, które są korzystniejsze od oferowanych na rynku, i które są uznawane za pomoc publiczną, oraz zarzutu niewskazania przez ZUS przesłanki, dzięki której przedsiębiorca miałby otrzymać pomoc, której nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych, doprowadziłoby do uwzględnienia skargi;

3. dotyczące przedawnienia z uwagi na upływ pięcioletniego okresu wskazanego w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zaskarżona decyzja dotyczy okresu składkowego za okres luty 2015 – kwiecień 2019, który uległ przedawnieniu. Zarzut przedawnienia roszczenia, skarżący opiera na podstawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s., z uwagi na nieprzerwanie lub niezawieszenie biegu przedawnienia roszczeń w przedmiotowej sprawie. Pięcioletni okres przedawnienia dotyczy wszystkich okresów wskazanych w decyzji ZUS 71/2019 Nr wg RWA: 550071DZPDZ21/001886. Gdyby sąd I instancji uwzględnił, że doszło do przedawnienia roszczenia w przedmiotowej sprawie, to uchyliłby zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego, zarzut przedawnienia roszczenia, może być podniesiony w każdym stanie sprawy.

Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy przy tym, że sprawa była po raz kolejny rozpatrywana przez sąd administracyjny. Bowiem wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1057/20, a następnie wyrokiem z 12 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2261/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił odpowiednio decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 kwietnia 2020 r. oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie zwolnienia strony z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Kluczowy w realiach niniejszej sprawy jest zatem przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1404/13). Zasadą jest zatem, że po uprawomocnieniu orzeczenia zawierającego określoną "ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania" będą wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 p.p.s.a. Ten ostatni przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem, w świetle normy art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. wykładnia i wskazania zawarte w tych wyrokach są wiążące zarówno dla sądu I instancji rozpoznającego sprawę jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten Sąd oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, Nr 5, poz. 101). Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także np. prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. "Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. str. 220).

W tej sprawie zasadniczą przyczyną pierwotnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nieustalenia wysokości dochodu skarżącego w sposób miarodajny i tym samym pozwalający na prawidłową ocenę możliwości spłacenia zadłużenia bez uszczerbku dla zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Obowiązkiem z kolei sądu I instancji, dokonującego kontroli legalności ponownie wydanej w tej sprawie decyzji było zweryfikowanie wypełnienia powinności organu wynikających z ww. orzeczeń.

Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że jeśli skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na stanowisko sądu I instancji o związaniu oceną prawną, to bez takiego zarzutu zakwestionowanie stanowiska sądu I instancji nie jest możliwe (zob. np. wyrok NSA z: 8 grudnia 2023 r. sygn. akt II FSK 386/21; 15 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 739/22).

Brak zarzutu naruszenia art. 153 lub art. 190 p.p.s.a. czyni przedmiotową skargę kasacyjną nieskuteczną w przeważającym zakresie odnośnie do podniesionych zarzutów nr 1. 3), 4), 5), 7) oraz 2. 2), 3), 4).

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wykazanie w jaki sposób zostały naruszone oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Niniejsza skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Nie wykazano w niej wpływu podnoszonych naruszeń na wynik sprawy, czy nie podjęto nawet próby wykazania takiego wpływu, nie mówiąc już o wykazaniu wpływu jego istotności na treść rozstrzygnięcia.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący podnosi, że sąd nie rozważył czy doszło do przedawnienia roszczenia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11; publik. CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12; publik CBOSA).

Zgodnie z powyższymi rozważaniami, jeżeli w sprawie zdaniem strony skarżącej brak odniesienia się przez sąd I instancji do kwestii przedawnienia miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, to strona stosowną argumentacją powinna była to wykazać a przede wszystkim przedstawić uzasadnienie, że należności objęte wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu. Skarżący powinien zwalczyć twierdzenie organu o zabezpieczeniu przedmiotowych należności wpisem do hipoteki na nieruchomości, który skutkował brakiem ich przedawnienia.

Powyższe mankamenty powodują, że zarzut sformułowany w pkt 1. 1) petitum skargi kasacyjnej nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez jego niezastosowanie zauważyć należy, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie "niezastosowania" określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Samo przytoczenie treści tego przepisu i stwierdzenie, że powinien on lec u podstaw rozstrzygnięcia nie jest wystraczające.

Co istotne odnośnie do przedmiotowego zarzutu to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08, z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08 oraz z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazał, że ustalenia faktyczne w zakresie braku przedawnienia należności objętych wnioskiem o umorzenie są nieprawidłowe. W konsekwencji zarzut ten okazał się nieskuteczny.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł wreszcie odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności – innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można także skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19).

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zauważyć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Innymi słowy, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2633/04 oraz 21 września 2017 r. sygn. akt I GSK 1329/15). W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji w sposób wystarczający (umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku) odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organu.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako uchybienie procesowe, może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, jak już wskazano wcześniej, skarżący w istocie nie wykazał w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.