Główny ITD złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku, skarżąc go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189k § 1 pkt 2 kpa, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm.; dalej: utd) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że organem właściwym do rozpoznania wniosku strony postępowania o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia kary pieniężnej na raty jest Główny ITD, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, w szczególności, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa o właściwości organów administracyjnych.
W oparciu o ww. zarzuty wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka nie złożyła.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Powodem takiego wniosku było to, że skoro wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej, została objęta należność wynikająca z decyzji Małopolskiego WITD z 16 marca 2020 r., która następnie została po rozpoznaniu odwołania utrzymana w mocy przez Głównego ITD decyzją z 26 października 2020 r. to organem właściwym do rozpoznania takiego wniosku powinien być Główny ITD.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to stanowisko nieprawidłowe.
Wstępnie przypomnieć należy, że decyzja wydana przez Małopolskiego WITD, objęta przez spółkę wnioskiem o rozłożenie na raty płatności kary pieniężnej, została wydana na podstawie przepisów art. 92a ust. 1, ust. 5 oraz ust. 7 utd.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6.
Powyższy przepis, wprost zatem wskazuje organ, który nakłada karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W tej sytuacji słusznie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do nałożenia kary pieniężnej objętej wnioskiem spółki o udzielenie ulgi był Małopolski WITD.
WSA dokonując w zaskarżonym wyroku wykładni art. 189k § 1 pkt 2 kpa pominął treść art. 93 ust. 1 utd, co doprowadziło do dokonania błędnej wykładni art. 189k § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Podkreślić należy, że ustawodawca na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym sprecyzował, który organ nakłada karę pieniężną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego. Bez znaczenia pozostaje okoliczność wniesienia odwołania przez stronę w stosunku której wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zmiany właściwości organów od okoliczności wniesienia odwołania.
Zgodnie z zasadą legalizmu, organ administracyjny działa na podstawie i w granicach wyznaczonych przez ustawę. Zatem właściwość rzeczowa oraz miejscowa organu administracyjnego powinna wynikać z treści przepisu ustawowego.
Trafnie w skardze kasacyjnej Główny ITD zwraca uwagę, że postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu przez organ następuje w sprawie administracyjnej zainicjowanej kontrolą drogową lub w siedzibie przedsiębiorcy, która jest prowadzona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego sprawa administracyjna może zostać rozpoznana dwukrotnie, tj. przez organ pierwszej oraz przez organ drugiej instancji, chyba że przepis szczególny przewiduje jedynie postępowanie jednoinstancyjne. W przypadku postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, postępowania administracyjnego są prowadzone na zasadach ogólnych, tj. od decyzji organu pierwszej instancji stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia.
Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę administracyjną w jej całokształcie może wydać tylko rozstrzygnięcie wymienione w treści art. 138 kpa. Tak więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oznacza, że w wyniku ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy nie powoduje zmiany organu kreującego obowiązek publicznoprawy. Nadal bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji, która ukształtował treść obowiązku między organem administracyjnym a podmiotem administrowanym (stroną postępowania). Decyzja ta stanowi podstawę do dochodzenia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji przymusowego wykonania obowiązku w przypadku, kiedy obowiązek taki nie został przez stronę wykonany dobrowolnie w przepisanym terminie. Z kolei decyzja organu odwoławczego jedynie przesuwa w czasie termin wykonania obowiązku wykreowanego przez organ pierwszej instancji, chyba że decyzji wydanej przez organ drugiej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy zaskarżoną w toku instancji decyzję organu pierwszej instancji ma charakter aprobujący. Dlatego błędne jest stanowisko WSA, jakoby to orzeczenie organu odwoławczego wydane w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej, kreowało stosunek administracyjny między stroną a organem. Jak wskazano wyżej, decyzja organu drugiej instancji ingeruje w treść tego stosunku tylko w taki sposób jaki wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, które prowadzi do wniosku, że to organ odwoławczy jest organem, który nałożył karę pieniężną, jest rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa Mianowicie decyzja reformatoryjna, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji i na nowo rozstrzyga o treści obowiązku strony (np. zmniejszenie wysokości kary pieniężnej), będzie mogła zostać uznana za orzeczenie kreujące stosunek administracyjnoprawny. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzja Małopolskiego WITD o nałożeniu kary pieniężnej, co do której złożony został wniosek o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia płatności kary w ratach, została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. Innymi słowy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej orzeczenie organu odwoławczego odpowiadało co do istoty rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże to decyzja Małopolskiego WITD z 16 marca 2020 r. wykreowała obowiązek w postaci zapłaty kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygnięcia w pierwszej instancji w przedmiocie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej był i jest nadal Małopolski WITD, który nałożył na spółkę karę pieniężną.
Reasumując, WSA dokonał błędnej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów przyjmując, że w sprawie zostały naruszone przepisy o właściwości organów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawie o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie WSA, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej organu uwzględnionej przez NSA, to brak jest dostatecznych podstaw, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa (p. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07, LEX nr 464073).