Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z uwagi na sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przedmiot sporu w sprawie koncentruje się wokół odmowy zwolnienia spod egzekucji należącego do skarżącego prawa majątkowego, nie dotyczy zaś problemu wszczęcia samej egzekucji, czy też prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego. Organy w postępowaniu dotyczącym zwolnienia spod egzekucji nie badają, czy zasadnie albo też przedwcześnie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. We wniosku z dnia 12 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu egzekucyjnego o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego I. S.A., z uwagi na nierozpoznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu wniosków o rozłożenie na raty obowiązku, złożenie zarzutów oraz skargi na zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego I. S.A. wraz z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Zaskarżonym zaś do WSA w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie z dnia 6 września 2023 r. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu odmawiające skarżącej zwolnienia z egzekucji wskazanego prawa majątkowego. Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy egzekucyjne postanowiły odmówić skarżącej wnioskowanego zwolnienia. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko podziela.
Podstawą prawną rozpoznania wniosku skarżącej o zwolnienie z egzekucji wierzytelności z rachunków bankowych jest art. 13 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może na czas oznaczony lub nieoznaczony zwolnić spod egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Przez zwolnienie spod egzekucji należy rozumieć niepodejmowanie lub odstąpienie od egzekucji z całości lub części składników majątkowych zobowiązanego (art. 1a pkt 21 u.p.e.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że celem instytucji zwolnienia z egzekucji jest eliminowanie sytuacji zmierzających do wyrządzenia zobowiązanemu nadmiernych dolegliwości. Pozwala ona na zmniejszenie uciążliwości egzekucji wówczas, gdy ta jest prowadzona ze składnika majątkowego szczególnie ważnego dla zobowiązanego. W tym zakresie należy mieć jednak na uwadze, że uciążliwość egzekucji nie może stanowić samodzielnej przesłanki przesądzającej o zwolnieniu z egzekucji, ponieważ sensem postępowania egzekucyjnego jest przymusowa ingerencja w sytuację majątkową zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności publicznoprawnej, co z zasady jest dolegliwe. Egzekucja jest następstwem zaniechania przez podmiot zobowiązany dobrowolnej zapłaty ciążącej na nim należności. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania w sposób przymusowy obowiązków ciążących na zobowiązanym. Postępowanie egzekucyjne musi być zatem z jednej strony skuteczne, z drugiej zaś organ winien stosować środki, które zostały przewidziane w ustawie, powinien też brać pod uwagę, aby były one jak najmniej uciążliwe dla dłużnika.
Podstawową przesłanką upoważniającą organ egzekucyjny do zwolnienia danego składnika majątkowego spod egzekucji jest istnienie przemawiającego za tym "ważnego interesu" zobowiązanego. Przesłanka ważnego interesu zobowiązanego jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności konkretnej sprawy. O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Prawodawca nie zabezpiecza obecnie interesów wierzyciela, ponieważ pozytywne rozpoznanie wniosku o zwolnienie spod egzekucji nie jest uzależnione od jego zgody. Jednakże uwzględnienie wniosku o zwolnienie spod egzekucji nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12; wyroki NSA z: dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2029/12; dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1269/23).
Należy przyjąć, że skoro tak jest, to okolicznościom związanym z ważnym interesem zobowiązanego można przeciwstawiać okoliczności związane z interesem wierzyciela. W szczególności niemożność zaspokojenia wierzyciela może być rozpatrywana w kontekście ważnego interesu zobowiązanego. Zobowiązany musi nie tylko przedstawić argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z jego innych składników majątkowych. Dokonując wykładni przesłanek określonych w art. 13 § 1 u.p.e.a. należy mieć bowiem na uwadze podstawowy cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest zaspokojenie stwierdzonej tytułem wykonawczym wierzytelności. To z kolei nakłada na organ egzekucyjny obowiązek między innymi rozważenia, czy wskazane przez zobowiązanego inne sposoby zaspokojenia wierzyciela ze składników majątkowych zobowiązanego wierzyciela, faktycznie mogą doprowadzić do realizacji podstawowego celu egzekucji.
Istotną cechą instytucji z art. 13 § 1 u.p.e.a. jest to, że działa ona na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. To oznacza, że nawet stwierdzenie przez organ wszystkich przesłanek do zastosowania art. 13 § 1 u.p.e.a. nie obliguje go do tego, lecz stwarza tylko dla organu taką możliwość, i to poddaną kontroli sądowoadministracyjnej w ograniczonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2090/15).
Skarżąca składając powyższy wniosek zobowiązana była do wskazania szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienie i wskazanie składnika majątkowego, z którego mogła być prowadzona egzekucja. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej warunku tego nie spełnia podniesiona we wniosku o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego kwestia braku prawomocnego rozpoznania wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych. W ocenie skarżącej, nie było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji - do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.
Jak wskazał Sąd I instancji kwestie te stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, a skarżąca nie wykazała ich związku z przedmiotem kontrolowanej sprawy.
Tym samym należy zgodzić się z WSA w Bydgoszczy, że skarżąca nie wykazała, aby jej obiektywnie istniejący ważny interes przemawiał za zwolnieniem z egzekucji zajętej wierzytelności z rachunku bankowego, nie dowiodła też istnienia takiej sytuacji ekonomicznej, która mogłaby uzasadniać zwolnienie spod egzekucji zajętej wierzytelności z rachunku bankowego. Wskazane przez nią we wniosku okoliczności wykraczają poza zakres przedmiotowy postępowania zainicjowanego złożonym wnioskiem (zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne, wniosek o rozłożenie na raty). Nie dowodzą przy tym istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie wnioskowanego zwolnienia spod egzekucji. Skarżąca nie wskazała innych składników swojego majątku, z których organ mógłby przeprowadzić efektywną egzekucję. W tej sytuacji, organy obu instancji - działając w ramach uznania administracyjnego - nie przekroczyły granic tego uznania, przyjmując, że z punktu widzenia efektywnej i skutecznej egzekucji, wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ subiektywne przekonanie skarżącej o niezasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego za tym nie przemawia. Obecnie rozpoznawana sprawa dotyczy tylko i wyłącznie tego, czy zasadnie organy egzekucyjne odmówiły skarżącemu zwolnienia spod egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego. Istnienie przesłanek do wszczęcia egzekucji może być podnoszone w postępowaniu dotyczącym zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a., nie zaś na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej zwolnienia spod egzekucji (art. 13 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny badał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie był jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżąca nie wskazała natomiast podstaw do przyjęcia, że egzekucja nie była dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w tym zakresie prawidłowo skontrolował zaskarżone postanowienie i zasadnie uznał, że organy obu instancji poddały ocenie złożony wniosek i przedstawioną tam argumentację. Podstawą odmowy zwolnienia spod egzekucji wskazanego składnika majątkowego było niewskazanie przez skarżącą przesłanki ważnego interesu, co szczegółowo Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 października 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 6 § 1 u.p.e.a. nakłada na wierzyciela obowiązek podjęcia czynności w celu doprowadzenia do przymusowego wykonania obowiązku w przypadku jego wymagalności. Przepis ten nie pozostawia organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Niewykonanie wymagalnego obowiązku nakłada na wierzyciela obowiązek zainicjowania działań zmierzających do jego wyegzekwowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych nie jest przesłanką odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a. Legalność działania wierzyciela w zakresie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych należy oceniać w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie bez znaczenia jest argument, że składanie przez każdego zobowiązanego do zapłaty należności składkowych zmierzających do uzyskania ulgi, prowadziłoby do konieczności każdorazowego odczekania do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie takiego wniosku i to niezależnie od tego ile razy taki wniosek z powołaniem się na coraz to inne powody zostanie złożony. Uniemożliwiłoby to realizację zasady obowiązkowego wszczynania egzekucji ustanowionej w art. 6 u.p.e.a., ponieważ w tym czasie zobowiązany mógłby skutecznie i bez ryzyka usunąć majątek spod egzekucji. Ratio legis wskazanych wyżej regulacji wiąże się zatem z zapobieżeniem sytuacji, w której zobowiązany mógłby przez dowolne wnioskowanie odraczać rozpoczęcie przymusowego ściągania należności (i w tym okresie wyzbywać się podlegającego egzekucji majątku) lub przerywać prowadzone już przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne (por. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1422/22).
Za niezasadne należało także uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11).
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postępowaniu kasacyjnym zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego pojawiły się w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy
Z pierwszego wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.
W świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969).
W postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22).
W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).
W rozpoznawanej sprawie, skutecznego zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie postawiono. Poza tym przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.