W rozpoznawanej sprawie Gmina nie wystąpiła do Wojewody o podpisanie aneksu do umowy na zmieniony zakres robót, a sam protokół konieczności podpisany przez Gminę z wykonawcą robót nie spełnia wymogów aneksu, o którym mowa w § 22 umowy dotacji. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca wykorzystała część dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, na realizację zadań innych niż te, które stanowiły podstawę do wyliczenia wysokości przyznanej dotacji. Organ był zatem zobowiązany do zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 u.f.p.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Organy wyjaśniły wszystkie niezbędne do wydania decyzji okoliczności faktyczne. Podjęto wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia sprawy, zapewniając stronie udział w postępowaniu i podejmując niezbędne kroki w celu ustalenia przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy został ustalony w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.
Gmina W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła naruszenie:
1. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy obu instancji, mimo że został on ustalony przez organy z naruszeniem: art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez brak jednoznacznego ustalenia świadczących o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz nie wskazanie jakie są konsekwencje ustalonych zdarzeń oraz jakie fakty i przepisy prawa były i dlaczego są podstawą rozstrzygnięcia,
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego w sprawie materiału dowodowego,
c) art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, winna doprowadzić do konkluzji w przedmiocie uwzględnienia argumentacji strony skarżącej.
2. Przepisów prawa materialnego to jest:
a) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym bezpodstawne przyjęcie, że udzielona skarżącej dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,
b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p., poprzez błędną jego wykładnię i nakazanie zwrotu części otrzymanej przez Gminę dotacji pomimo wydatkowania dotacji zgodnie z umową i na cele na jakie została przyznana,
c) art. 167 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie ochrony dochodom skarżącej jako jednostki samorządu terytorialnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, obecnie Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast zawierała usprawiedliwioną podstawę dotyczącą niewłaściwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Gmina niezasadnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania dotyczących ustalenia przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., a okoliczności faktyczne sprawy należało uznać za nieobjęte sporem, który w istocie dotyczył tylko oceny prawnej.
Przyjęte przez Ministra Finansów za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia okoliczności mają swoje źródło w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy w postaci zawartej umowy i jej załączników oraz przedstawionych przez Gminę w związku z rozliczeniem inwestycji finansowanej w części z dotacji. Stanowią one odzwierciedlenie treści tych dokumentów. Ocena materiału dowodowego, jaką zaprezentował w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, nie naruszała zasad swobodnej oceny dowodów i logicznego rozumowania. Gmina nie wskazała natomiast, z którymi ustaleniami faktycznymi się nie zgadza i które uznaje za wadliwe. Zaskarżona decyzja spełnia też wymagania określone w przepisach art. 107 k.p.a., które na potrzeby prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej powinny być przez autora skargi kasacyjnej wskazane poprzez przywołanie konkretnej jednostki redakcyjnej i szczegółowo umotywowane, czego nie dopełniono; szczegółowe odniesienie się sądu kasacyjnego do tego naruszenia nie było zatem możliwe.
Także wynik dokonanej przez Sąd oceny zgromadzonych przez organy dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, nie mógł być uznany za naruszający art. 134 p.p.s.a. Nie wykazano natomiast, aby Sąd pierwszej instancji wyszedł podczas przeprowadzonej kontroli poza granice sprawy, której dotyczyła rozpatrzona skarga albo żeby przyjął za podstawę faktyczną wydanego wyroku inne okoliczności faktyczne, niż ustalone przez organ odwoławczy.
Zaskarżony wyrok zawiera również wszystkie elementy formalne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym odniesienie się do stanu faktycznego (w sposób zgodny ze wskazaniami określonymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II FPS 8/09) oraz przywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak natomiast podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis ten może być podstawą kwestionowania kompletności elementów uzasadnienia, ale nie może stanowić skutecznej podstawy podważania prawidłowości merytorycznej uzasadnienia, tak co do ustaleń faktycznych, jak i wykładni prawa i jego stosowania (por. wyroki NSA o sygn. akt: III OSK 135/25, III OSK 1454/24, III OSK 2775/22).
Z kolei zarzut naruszenia art. 167 Konstytucji RP został skonstruowany wadliwie, przez co nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznany. Nie przywołano w tej podstawie kasacyjnej żadnej z czterech jednostek redakcyjnych, na które ten artykuł został podzielony. Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie przyporządkować argumentacji skargi kasacyjnej do którejkolwiek z tych regulacji, która dotyczyłaby "nieudzielenia ochrony dochodom jednostki samorządu terytorialnego". Wszak zawisła przed sądem administracyjnym sprawa nie dotyczyła pozbawienia Gminy dochodów albo nałożenia na nią zadań bez zapewnienia finansowania, tylko oceny prawidłowości rozliczenia dotacji celowej przyznanej na realizację konkretnego zadania.
Odnośnie do meritum sprawy wskazać należy, że oś sporu dotyczyła oceny, czy Gmina otrzymaną dotację celową wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem i obowiązana była ją zwrócić organowi dotującemu.
Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.). Klasyfikowane są do kategorii wydatków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), które mają charakter świadczenia jednostronnego, nieodpłatnego i ostatecznego (por. Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2020, s.115-116). Dochodzenie ich zwrotu może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i jedna z takich podstaw została określona w art. 161 ust. 1 pkt 1 u.f.p., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przy czym, jak zaznaczono w ust. 4, zwrotowi podlega tylko ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w powołanym przepisie, ma na celu zabezpieczenie prawidłowości wykorzystania tych środków publicznych. Beneficjent obowiązany wobec organu dotującego rozliczyć wydatkowanie środków z dotacji w terminie i w sposób określone w umowie (art. 150 pkt 4 u.f.p.).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wyrażenie "dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" nie zostało w u.f.p. zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej przyjmuje się, że należy przez nie rozumieć wykorzystanie dotacji na realizację innego zadania, niż przewidziane do sfinansowania, sfinansowanie innego celu przeznaczonej dotacji. Dlatego w każdej sprawie konieczne jest dokładne ustalenie przeznaczenia udzielonej dotacji i poddanie ocenie, czy działania beneficjenta zmierzały do osiągnięcia w określonym czasie danego efektu zgodnego z przeznaczeniem środków (por. J. Salachna (red.), M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, WPK 2024, el./LEX; wyrok NSA o sygn. akt II GSK 777/08). Niemniej, pomimo trafnego założenia, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza wykorzystanie dotacji na realizację innego zadania, niż przewidziane do sfinansowania, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnego zastosowania przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. do przyjętych okoliczności faktycznych. Nie uznał bowiem, że zadanie, na które przyznano dotację, zostało przez Gminę zrealizowane prawidłowo i określony w umowie cel dotacji został osiągnięty.
Z okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę wydanych decyzji, wynikało że Gmina otrzymała dotację z rezerwy celowej budżetu państwa na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków intensywnych opadów atmosferycznych w 2017 r. dotyczącego remontu drogi gminnej "P. D.a przez wieś do drogi nr[...]" w miejscowości P. D. w km 0+0000-0+945. Zadanie to miało zostać zrealizowane zgodnie z kosztorysem ofertowym, załączonym do wniosku o przyznanie dotacji i stanowiącym załącznik do umowy dotacji, a środki miały być wydatkowane zgodnie z ustawami o finansach publicznych i o zamówieniach publicznych. Gmina zobowiązała się ponieść wydatki w wymiarze 20,00001% wartości planowanej inwestycji; pozostałe miały pochodzić z dotacji. Gmina miała też pokryć wydatki niezwiązane z realizacją zadania, nieprzewidziane we wniosku o dotację. Wzrost kosztów zadania nie mógł wpłynąć na zmianę kwoty dotacji. Niewykorzystana część dotacji podlegała zwrotowi.
Z rozliczenia końcowego kosztów zadania, zestawienia rzeczowo-finansowego wykonanych robót i kosztorysu powykonawczego wynikało, że w robotach związanych z wykonaniem zadania wprowadzono zmiany w stosunku do przedmiotu robót, tj. z uwagi na racjonalne wykorzystanie środków przy zaistniałych możliwościach technologicznych zmniejszono zakres w odniesieniu do pozycji kosztorysowych 1.1; 3.1; 5.3-55. Ponadto ze względu na konieczność wykonania poszerzeń nawierzchni na łukach drogi oraz rozjazdach powierzchnia jezdni uległa zwiększeniu z 4.900,00 m2 do 5.153 m2, co dotyczyło pozycji kosztorysowych 5.6-5.9.
Nie było przedmiotem rozbieżności, że otrzymane przez Gminę dofinansowanie zostało wykorzystane tylko na prace remontowe w obrębie zniszczonego odcinka drogi. Wyremontowany odcinek drogi pokrywał się z zakresem objętym dofinansowaniem, a zakres rzeczowy zrealizowanych robót, które sfinansowano z dotacji, nie uległ zmianie. Brak było zatem podstaw do przyjęcia w okolicznościach faktycznych sprawy, że dotacja została w zakwestionowanej części wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, na sfinansowanie innego zadania (celu), niż określone w umowie. Podnoszone zastrzeżenia dotyczyły sposobu rozliczenia zadania, a nie rodzaju wykonanego zadania. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał za prawidłowe działanie organu odwoławczego wskazującego na s. 10-11 decyzji pozycje kosztorysu ofertowego, które zostały rozliczone w sposób odmienny od jego zatwierdzonej wersji i przyjęcie, że świadczyło to o zrealizowaniu prac w ramach zadania w zmienionym zakresie. Działanie takie było zbędne, ponieważ cel przedsięwzięcia został zrealizowany i nie był on określony w kosztorysie ofertowym, ale w treści umowy, w której - stosownie do art. 150 pkt 1 u.f.p. - należało zawrzeć szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana. Stwierdzone, na podstawie przedłożonego przez Gminę rozliczenia końcowego kosztów zadania względem kosztorysu ofertowego, zmiany nie miały wpływu na wzrost kosztów zadania (§ 4 ust. 4 umowy), ani nie doprowadziły do sfinansowania z dotacji zadań nieprzewidzianych we wniosku o dotację (§ 4 ust. 3 umowy). Zmiana dotyczyła poszerzeń nawierzchni na łukach drogi oraz rozjazdach. Wyremontowane odcinki dróg pokrywały się w 100% z zakresem przewidzianym do dofinansowania, zaś wynikłe różnice nie miały wpływu na całość zadania, jakim było wyremontowanie odcinka drogi uszkodzonej.
W związku z powyższym wydatki poniesione na wyżej wymienione prace w ramach tego zadania nie mogły być zakwalifikowane jako wykorzystanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Sposób wykonania zadania nie wypełniał także treści § 14 ust. 2 umowy, ponieważ nie uległ zmianie zakres rzeczowy kosztów zadania. Otrzymana dotacja została wykorzystana wyłącznie na realizację umówionego zadania (§ 11 ust. 5 umowy), na prace remontowe w obrębie zniszczonego powodzią odcinka drogi, w tym naprawę poboczy.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy można było jedynie przyjąć, że część środków z dotacji zostało przez Gminę wykorzystane z naruszeniem procedur, względnie że Gmina wykonała swoje zobowiązanie w sposób nienależyty. Taka kwalifikacja nie mogła jednak stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w której nie przewidziano takiej podstawy, jaką ujęto w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. odnośnie do projektów dofinansowywanych z udziałem środków europejskich. Tym bardziej nie mogą jej stanowić przepisy prawa cywilnego regulujące materię dotyczącą odpowiedzialności za nienależyte wykonanie zobowiązania (zob. art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego). Brak było natomiast podstaw faktycznych do przyjęcia, że doszło do nieuprawnionej zmiany przeznaczenia środków na realizację innego zadania niż określony w umowie. Z kolei kwestii natury cywilnej organ dotujący nie był uprawniony władczo oceniać w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego przyjęcie przez organ odwoławczy, że część otrzymanej przez Gminę dotacji zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za błędne zastosowanie (błędną subsumpcję) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Ze środków dotacji Gmina nie zapłaciła za realizację innego zadania, niż określone w umowie dotacji. Nie zmieniła zakresu robót realizowanego zadania. Wyremontowany odcinek dróg w pełni pokrywał się z zakresem przewidzianym do dofinansowania, a różnice w przedstawionych podczas rozliczenia końcowego zadania zestawieniach nie miały wpływu na całość zadania w postaci wyremontowanego odcinka drogi uszkodzonej na skutek działania żywiołu. Zakres rzeczowy zadania był tożsamy z aplikowanym na etapie wniosku, a w rozliczeniu końcowym kosztów zadania nie pojawiły się nowe pozycje, tylko zmniejszona ilość pierwotnych zadań w tej samej cenie jednostkowej i zwiększenie ilości prac w ramach tego samego zadania w tej samej cenie jednostkowej (co zresztą potwierdził organ administracyjny w odpowiedzi na skargę kasacyjną). Nie świadczy to jednak o rozszerzeniu zakresu działań finansowanych z dotacji. Dlatego dochodzenie przez organ dotujący od Gminy zwrotu części dotacji w trybie określonym w przepisach art. 169 u.f.p. nie było właściwe.
Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., przez co nieprawidłowo ocenił skargę i uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Uznając natomiast, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. uchylić zaskarżoną decyzję, a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. także poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2021 r. jako niezgodne z prawem w zakresie zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego. Z powodu stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., przejawiającej się w braku podstaw do uznania zakwestionowanej części dotacji za wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jednocześnie o umorzeniu tego postępowania.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono:
I. odnośnie do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935),
II. w związku z uwzględnieniem skargi i odnośnie do postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Na sumę kosztów postępowania sądowego składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Gminy za drugą instancję (1350 zł) oraz opłaty sądowe: wpis od skargi (235 zł) i od skargi kasacyjnej (117 zł) oraz opłata kancelaryjna za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł).