Wyrok NSA z dnia 17 września 2025, sygn. I GSK 790/25

2. art. 24c ust. 1 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w związku z art. 190 p.p.s.a. przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, związaną z nienależytym oraz niepełnym uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1223/23, polegającym na ograniczeniu stanowiska Sądu I instancji wyłącznie do stwierdzenia, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do nakazania wnioskodawcy zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa podczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do nakazania wnioskodawcy zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, wyraźnie przy tym zaznaczając, że o ile amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. z uwzględnieniem okresu ekonomicznej użyteczności środka trwałego oraz przy zastosowaniu metody liniowej.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 w związku z art. 110 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ regulacyjny pozostaje związany treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 24c ust. 3 ustawy po złożeniu przez wnioskodawcę nowego wniosku taryfowego w wykonaniu nałożonego na niego obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub uzasadnienia w trybie art. 24c ust. 3 ustawy, podczas gdy obowiązek ten zostaje zrealizowany przez wnioskodawcę z chwilą złożenia nowego wniosku taryfowego w zakreślonym przez organ terminie.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic rozstrzygania sprawy i rozstrzygnięcie zupełne nowego zagadnienia prawnego dotyczącego rzekomej zasadności i konieczności wydania przez organ regulacyjny decyzji ustalającej taryfę tymczasową dla przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego podczas, gdy granice rozpoznania sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznawał sprawę Naczelny Sąd Administracyjny oraz w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., tym samym Sąd I instancji nie był umocowany do rozstrzygania zagadnienia prawego, ponieważ nie stanowiło ono podstawy orzekania w zakresie pierwszego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stanowiło ono podstawy sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a w konsekwencji, nie stanowiło ono przedmiotu oceny prawnej oraz wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., polegające na niezrealizowaniu i nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku ocen zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1223/23 w postaci oceny dotyczącej nienaruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania, oceny dotyczącej prawidłowości działania organu w zakresie orzekania na podstawie aktualnego stanu faktycznego, prawnego oraz prawidłowości działań organu w zakresie odmowy zawieszenia postępowania, oceny dotyczącej równoprawności przesłanek wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, w konsekwencji czego, uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśniania sprawy w tym zakresie podczas gdy, Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany do uwzględnienia oceń zawartych we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś uzasadnienie wyroku powinno zawierać, w tym zakresie, stosowne wyjaśnienie sposobu rozpoznania sprawy.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale nadesłała pismo procesowe z dnia 13 sierpnia 2025 r., w którym zawarła swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w kwestii zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. Zarzut ten polegał na nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku ocen zamieszczonych w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: I GSK 1223/23 w którym orzekł: że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni ocenę zawartą w tym orzeczeniu, w szczególności dotyczącą równorzędności przesłanek, którymi kieruje się podmiot przygotowujący projekt taryfowy; uwzględni również fakt, że podmiot przygotowujący taryfę nie może pobierać opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem zasady ich uiszczania zostały uregulowane w ustawie Prawo wodne oceni, czy złożony wniosek w świetle braku wyodrębnienia grup taryfowych i jednoczesne zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej, pozostaje zgodne z przepisami u.z.z.w.o.ś. i rozporządzenia.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku uprzedniego wydania orzeczenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 190 p.p.s.a. pojęcie wykładni prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2155/19, LEX nr 3034096). Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 24.06.2024 r.. I SA/GI 562/24. LEX nr 3735729).

Z kolei wedle art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Dokonując badania zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nie tylko, że Sąd I instancji nie wywiązał się z wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów odnośnie uzasadnienia wyroku, ale przede wszystkim nie uwzględnił w pełni oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: I GSK 1223/23 czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym był obowiązany do zrealizowania sformułowanych w nim ocen, dlatego też uzasadnienie wyroku powinno wyjaśniać sposób rozpoznania sprawy w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że "zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., II FSK 1931/20, LEX nr 3511044).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał oceny dotyczącej braku naruszenia przez Prezesa PGW WP przepisu art. 15 k.p.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie stanowi, że zasady rozpoznania sprawy zostały zachowane. Fakt, że organ podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, automatycznie nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie właściwie zrealizowano zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie wydane po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego, oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty zawarte przez skarżącą na każdym etapie postępowania. Organ rozpoznając odwołanie również trafnie odniósł się do wszystkich zarzutów i rozpoznał sprawę w II instancji w pełni. Prezes PGWWP w zaskarżonej decyzji dokonał bowiem faktycznie w toku postępowania odwoławczego ponownej oceny projektu taryf pod względem ich zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś.

Pominięta została również ocena wynikająca z zarzutu Prezesa PGW WP, sformułowanego w oparciu o przepisy art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 k.p.a.,

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o liczny materiał dowodowy. Rację ma kasator, że wnioskodawca miał prawo w każdym momencie przedłożyć materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie wniosku. Nie było zatem wymagane, by ten zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na nowy materiał dowodowy obejmujący dane ekonomiczne. Te bowiem zawsze będą odnosiły się i zawierały dane obejmujące jakiś okres obrazujący czas przed złożeniem wniosku i nie będą obejmować dnia w którym wydawana jest decyzja. Przedstawienie we wniosku danych, które odnoszą się do czasu przeszłego nie podważa kompletności samego wniosku. Postępowanie dowodowe nie może być celem samym w sobie. Mnożenie i powielanie czynności, które zostały już przeprowadzone na etapie wcześniejszego postępowania, nie przyczyniłoby się do realizacji zasady szybkości i ekonomiki postępowania, a zmierzałoby do jego przedłużania. Dodał, że organy nie mają obowiązku prowadzenia postępowania w sposób nieskończony, jeżeli istotne dla sprawy kwestie zostały już wcześniej ustalone innymi dowodami, a taka sytuacja ma miejsce na kanwie kontrolowanej sprawy.

Kolejną kwestią jest brak oceny równoprawności przesłanek wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego stanowiących wytyczne dla opracowania wniosku taryfowego. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenie § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 24b ust. 1 w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowana w § 3 pkt 1 rozporządzenia kolejność wyliczenia klauzul generalnych, odnoszących się do sposobu opracowywania projektu taryfy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tj. wskazanie w lit. a klauzuli zapewnienia przedsiębiorstwu niezbędnych przychodów, świadczy o nadaniu jej przez ustawodawcę nadrzędnego charakteru wobec pozostałych klauzul wymienionych w przepisie podczas, gdy podstawową i nadrzędną klauzulą generalną znajdującą zastosowanie w postępowaniach taryfowych prowadzonych w oparciu o art. 24b ust. 1 i 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., jest zasada ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. (...) Przepis ten nakłada na podmiot przygotowujący taryfę obowiązek kierowania się wszystkimi wskazanymi w nim przesłankami, a rolą organu regulacyjnego jest kontrola złożonego wniosku i zaproponowanych taryf pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.,

Wspomnieć należy, że w ocenie NSA art. 24c u.z.z.w.o.ś. wymienia wszystkie przesłanki, którymi ma się kierować podmiot przygotowując projekt taryfy i mają one charakter równorzędny. Przepis ten nakłada na podmiot przygotowujący taryfę obowiązek kierowania się wszystkimi wskazanymi w nim przesłankami, a rolą organu regulacyjnego jest kontrola złożonego wniosku i zaproponowanych taryf pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie uwzględnia również dalszych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pominął on w swym rozstrzygnięciu kwestię poruszoną przez Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą amortyzacji. NSA uznał, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do nakazania wnioskodawcy zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, o ile amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. z uwzględnieniem okresu ekonomicznej użyteczności środka trwałego oraz przy zastosowaniu metody liniowej. Organ regulacyjny posiada więc obowiązek i uprawnienie do weryfikowania, czy stawka amortyzacji została ustalona przy zastosowaniu metody liniowej, jak również, czy została ustaloną w oparciu o okres ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Organ regulacyjny powinien zweryfikować, czy stawki amortyzacyjne zostały ustalone w sposób liniowy oraz czy uwzględniają okres użyteczności technicznej środka trwałego. Należy przy tym domniemywać, że organ posiada możliwość zakwestionowania zastosowania stawek amortyzacyjnych, które nie zostały ustalone w oparciu powyższe wytyczne.

Słusznie podkreślił skarżący kasacyjnie organ, że taka sytuacja może mieć miejsce również w sytuacji, w której wnioskodawca zastosuje rażąco krótki okres amortyzacji, który w sposób oczywisty i rażący, pozostaje niezgody z okresem ekonomicznej użyteczności środka trwałego, bądź też w ogóle ustali stawki amortyzacji w oderwaniu od okresu użyteczności ekonomicznej środka trwałego. Jako przykład zastosowania rażąco krótkiego okresu z pewnością można wskazać okres 5 lat użyteczności ekonomicznej instalacji kanalizacyjnej. W przypadku rażąco krótkiego okresu amortyzacji środka trwałego, a więc niezgodnego z okresem ekonomicznej użyteczności środka trwałego, organ regulacyjny posiada uprawnienie do zakwestionowania zasadności przyjęcia tego rodzaju kosztów jako podstawę ustalenia wysokości taryfy dla odbiorców końcowych usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił również rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 32 ustawy o rachunkowości, nie przewiduje możliwości zmniejszenia stawek amortyzacyjnych, a także pominął kwestię ochrony interesów odbiorców.

Wymienione wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące w swej istocie, wadliwości poprzedniego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a zarazem świadczące o prawidłowym sposobie procedowania wniosków taryfowych przez organy regulacyjne, zostały pominięte i nieuwzględnione w zaskarżonym wyroku.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpiło więc z tego względu, że Sąd I instancji wybiórczo i ogólnikowo odniósł się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać trzeba, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie wyroku powinno umożliwić stronom oraz sądowi odwoławczemu poznanie sposobu rozumowania sądu orzekającego. W uzasadnieniu tym powinna zostać precyzyjnie przedstawiona argumentacja odnosząca się zarówno do stanowiska organu, jak i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a w niniejszej sprawie przede wszystkim do zaleceń Sądu drugiej instancji. Sąd nie może pozostawić istotnych dla jego rozstrzygnięcia kwestii bez uzasadnienia. Z uzasadnienia musi wynikać, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

W związku z powyższym ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesną. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną. Skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, to w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).