Wyrok NSA z dnia 04 czerwca 2025, sygn. I GSK 960/24

Zdaniem Sądu, organ winien ustalić, przedstawiając odpis z księgi wieczystej, a ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, czy zaległe składki objęte wnioskiem skarżącego nie uległy przedawnieniu przed dniem wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności, czy hipoteka wpisana na nieruchomości w Tomaszowie Lubelskim, która weszła w skład spadku po spadkodawcy E. S. obejmowała także roszczenia ZUS z tytułu składek będących przedmiotem wniosku. Zatem czy na dzień złożenia wniosku przez skarżącego odpowiedzialnego za zobowiązania spadkodawcy wobec ZUS mocą decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej są nadal wymagalne, czy organ miał prawo do wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność z tytuły składek na skarżącego w trybie art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Końcowo Sąd I instancji przypominając, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji uznaniowej, ocenił poszczególne okoliczności dotyczące skarżącego, a mogące wypełniać przesłanki umorzenia należności objętych jego wnioskiem.

Skargę kasacyjną od powołanego powyżej orzeczenia wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania i brak odrzucenia skargi wniesionej po terminie, co skutkowało nieuzasadnionym merytorycznym jej rozpoznaniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497, dalej jako "ustawa systemowa" lub "u.s.u.s.") i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy systemowej, poprzez brak ich zastosowania i nieuzasadnione stwierdzenie, że ZUS w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał i nie wykazał, czy należności z tytułu składek, których umorzenia domagał się skarżący, zostały zabezpieczone hipoteką przymusową, co skutkowało błędnym przyjęciem, że ZUS nie rozważył w sposób wystarczająco dokładny, czy i jakie należności nie uległy przedawnieniu - gdy w rzeczywistości fakt ten został udowodniony dokumentem na druku "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika", stanowiącym nadto informację z konta płatnika składek w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy systemowej;

3) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. ich błędne zastosowanie wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia Wyroku, tj.:

a) braku odniesienia się do wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie po terminie;

b) niewskazaniu, dlaczego przyjął, że fakt dokonania zabezpieczenia hipoteką przymusową należności z tytułu składek nie mógł być wykazany dokumentem na druku ‚"Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika", a musiał być wykazany wyłącznie odpisem z księgi wieczystej, skutkujące nieuprawnionym zastosowaniem formalnej teorii dowodowej dla wykazania faktu zabezpieczenia hipoteką przymusową należności z tytułu składek, a co za tym idzie - błędnym przyjęciem, że ZUS nie rozważył w sposób wystarczająco dokładny, czy i jakie należności nie uległy przedawnieniu.

Argumentację na poparcie zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej ujęto w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest skuteczna choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutów w zakresie braku odrzucenia skargi wniesionej po terminie przez Sąd Wojewódzki, wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.).

Według art. 53 § 4 p.p.s.a., Termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę złożoną po upływie terminu do jej wniesienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący nie uchybił trzydziestodniowemu terminowi do złożenia skargi. Zaskarżona decyzja została stronie doręczona 19 kwietnia 2023 r., a więc termin do złożenia skargi upłynął 19 maja 2023 r. Skarżący złożył skargę bezpośrednio do Sądu I instancji w dniu 17 maja 2023 r. i w tym samym dniu WSA przesłał skargę do organu. Tym samym został zachowany termin do wniesienia skargi.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stawiany w powiązaniu z naruszeniem art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnienia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość stanowisko Sądu I instancji, że ZUS nie rozważył w sposób wystarczająco dokładny, czy i jakie należności z tytułu nieopłaconych składek nie uległy przedawnieniu.

Z akt sprawy wynika, iż A. S. jest odpowiedzialny zgodnie z decyzją nr 24/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za należności z tytułu nieopłaconych składek po zmarłym w dniu 13 sierpnia 2012 r. E. S.

Należy zauważyć, iż w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności nie jest dopuszczalne badanie zgodności z prawem decyzji o odpowiedzialności następcy prawnego. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytułu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmiocie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego (nie zaś administracyjnego), w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd administracyjny, nie jest zatem uprawniony do badania, czy organ w sposób zgodny z prawem przeniósł na skarżącego zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek.

Wskazywane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie regulują kwestii przedawnienia czy też przerwania, czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności następcy prawnego, gdyż w tym zakresie nie mają zastosowania art. 24 ust. 4, 5a i ust. 5b, ani art. 24 ust. 5c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jako że regulacje te dotyczą zobowiązań płatnika składek, a nie osoby trzeciej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 359/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 126/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2305/11).

Uwzględniając powyższe trzeba więc stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby rozważenia kwestii przedawnienia należności składkowych wobec dłużnika pierwotnego - spadkodawcy, a następnie wobec skarżącego nie może być uznane za prawidłowe, podobnie, jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

Z tych powodów zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1 sentencji).

Ponieważ istota sprawy została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za dostatecznie wyjaśnioną, NSA uznał także za zasadne rozpoznać skargę i przyjął, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne stanowiły dostateczną podstawę odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które mogłyby skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie wskazanych przez organ przepisów. Prawidłowo organ wskazał, że skarżący jest spadkobiercą po zmarłym, który był płatnikiem składek i decyzją ZUS przeniesiona została na nią odpowiedzialność za zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, zatem przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, nie zachodzą w stosunku do powyższego zadłużenia. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma zastosowania. Organ zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego, dalsze tytuły zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tomaszowie Lubelskim. Wprawdzie dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania należności, jednakże postępowanie egzekucyjne nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako nieskuteczne. Organ nie wyczerpał możliwości przymusowego dochodzenia należności. Nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Strona nie posiada innych zobowiązań, nie wykazała trwałego ubóstwa. Ma stały dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, która również uzyskuje stały dochód - pobiera świadczenie emerytalno-rentowe. Nie można uznać, że strona jest pozbawiona środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dochód strony i jej matki przewyższa kwotę minimum socjalnego tj. 2.636,34 zł. Prawidłowo zatem organ uznał, że art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, nie ma zastosowania, ponieważ organ nie uznał przedmiotowego zobowiązania, jako całkowicie nieściągalnego. Ponadto, w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 ww. rozporządzenia, a pkt 2 nie miał w stosunku do strony zastosowania

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - w punkcie drugim sentencji wyroku oddalił skargę jako niezasadną.

Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.