Wyrok NSA z dnia 23 września 2025, sygn. I GSK 990/22

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy także przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 283/16).

Skoro skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/-aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837 - 862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w zw. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650 - 669).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.

W pierwszym zarzucie skarżący kasacyjnie [pkt 1) a)] podnosi naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać trzeba, że przepis taki nie istnieje. Zauważyć należy, że art. 33 u.p.e.a. do nowelizacji (29 lipca 2020 r.) składał się z dwóch paragrafów, przy czym pierwszy dzieli się na dziesięć punktów, a drugi na dwa (przy różnej treści normatywnej tych jednostek redakcyjnych).

Podnosząc zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 13b ust. 1 i art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. [pkt 1) b)], skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia dokonane przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji. W związku z tym przypomnieć należy, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., III OSK 1984/22, LEX nr 3831955).

W pkt 1) a) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 27 § 1 pkt 3, 5, 6, 7 u.p.e.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. W wypadku powołania jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uzasadnieniem tego zarzutu powinno być wyjaśnienie dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jak przepis sąd powinien zastosować. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia wskazanego zarzutu.

Pomimo stwierdzonych deficytów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie podniósł naruszenia przepisu art. 34 § 4 u.p.e.a., który to przepis stanowił zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy uznającego za nieuzasadnione zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym prawidłowość zastosowania tego przepisu była przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd I instancji. Już ta wada w konstrukcji skargi kasacyjnej stanowiła wystarczającą przyczynę do jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezależnie od wskazanej podstawowej przyczyny niezasadności skargi kasacyjnej należy wskazać, że podniesione w niej zarzuty nie zasługiwałyby na uwzględnienie nawet przy podniesieniu zarzutu naruszenia art. 34 § 4 u.p.e.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ zastosował się do wytycznych WSA zawartych w wyroku z 22 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 337/19. Z akt sprawy wynika, że w załączniku nr 1 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVI/1077/2008 z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat Rada Miasta określiła granice obszaru obejmującego strefę płatnego parkowania. Pojazd samochodowy o nr rej. [...] – we wskazanym w tytule wykonawczym nr [...] czasie, tj. w dniu 26 listopada 2015 r. znajdował się w obszarze strefy płatnego parkowania na wyznaczonym miejscu w Warszawie, bez uprzedniego uiszczenia przez korzystającego z drogi publicznej wymaganej opłaty. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że skarżący kasacyjnie zaparkował pojazd w strefie płatnego parkowania, w miejscu postojowym wyznaczonym konstrukcyjnie nie będącym częścią jezdni jak również chodnika. Miejsca postojowe, na którym zaparkował Skarżący oznaczone było znakiem pionowym D-18. Parkowanie w miejscu tak wyznaczonym przez znak D-18 oznaczało postój w strefie płatnego parkowania z obowiązkiem niezwłocznego uregulowania opłaty. W sprawie wykazane zostało również, że znaki D-44 zostały umieszczone na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym ustalona została strefa płatnego parkowania. W pasie drogowym ul. [...], w rejonie skrzyżowania z ulicą [...] zatoki postojowe zostały oznaczone znakiem pionowym D-18 "parking" z napisem "płatny" z umieszczoną tabliczką T-30b oznaczającą postój pojazdu prostopadle do krawężnika. Na końcu szeregu zatok, przed skrzyżowaniem z ulicą [...], umieszczono znak pionowy D-18 "parking" z tabliczką T-3a "koniec".

WSA uwzględniając wskazania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. II GPS 2/17 uznał, że skarżący kasacyjnie zaparkował pojazd w strefie płatnego parkowania, w miejscu postojowym wyznaczonym konstrukcyjnie (dostosowanym do rozmiaru i charakteru pojazdu, wyraźnie wyodrębnionym oraz posiadającym zauważalną nawierzchnię z czerwonej kostki brukowej), nie będącym częścią jezdni jak również chodnika. Przy tym podkreślić należy, że zgodnie z pkt 5.2.4 załącznika nr 2 rozporządzenia o znakach drogowych z 2003 r. znak poziomy P-18 (stosowne linie namalowane na nawierzchni) stosuje się w celu wyznaczenia miejsc postoju na części jezdni i chodnika oraz na wydzielonych parkingach bez ustalonych konstrukcyjnie stanowisk. Tak więc a contrario takie oznakowanie jest zbędne, gdy stanowisko postojowe jest wyznaczone konstrukcyjne. Jak ustalono w tej sprawie takie stanowiska były konstrukcyjnie wydzielone przez wyznaczenie ich kostką brukową odmienną od pozostałej nawierzchni ulicy. W tej sytuacji należało uznać, że prawidłowo organy i Sąd I instancji przyjęły, że samochód skarżącego kasacyjnie zaparkował na właściwie oznaczonych miejscach w strefie płatnego postoju.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ, wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.