W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Organ podniósł, że w relacjach między podmiotem dotującym a Gminą istotne znaczenie miał kosztorys, którego zmiana wymagała zmiany umowy dotacji, o co Gmina nie występowała. Natomiast umowa dotacji i umowa o roboty budowlane to dwa odrębne stosunki prawne. W umowie dotacji postanowiono, że wykonanie zadania inwestycyjnego nastąpi zgodnie z kosztorysem ofertowym. Kosztorys ten nie miał charakteru "otwartego", podobnie jak proporcje dofinansowania zadania. Otrzymanej dotacji Gmina nie mogła przeznaczyć na podwyższenie kwot wykonanych zadań. Poczynione ustalenia dały podstawę do wydania decyzji w sprawie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast zawierała usprawiedliwioną podstawę dotyczącą niewłaściwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Gmina niezasadnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania dotyczących ustalenia przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., a okoliczności faktyczne sprawy należało uznać za nieobjęte sporem, który w istocie dotyczył tylko oceny prawnej.
Przyjęte przez Ministra Finansów za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia okoliczności mają swoje źródło w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy w postaci zawartej umowy i jej załączników oraz przedstawionych przez Gminę w związku z rozliczeniem inwestycji finansowanej w części z dotacji. Stanowią one odzwierciedlenie treści tych dokumentów. Ocena materiału dowodowego, jaką zaprezentował w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, nie naruszała zasad swobodnej oceny dowodów i logicznego rozumowania. Gmina nie wskazała natomiast, z którymi ustaleniami faktycznymi się nie zgadza i które uznaje za wadliwe. Zaskarżona decyzja spełnia też wymagania określone w przepisach art. 107 k.p.a., które na potrzeby prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej powinny być przez autora skargi kasacyjnej wskazane poprzez przywołanie konkretnej jednostki redakcyjnej i szczegółowo umotywowane, czego nie dopełniono; szczegółowe odniesienie się sądu kasacyjnego do tego naruszenia nie było zatem możliwe.
Także wynik dokonanej przez Sąd oceny zgromadzonych przez organy dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, nie mógł być uznany za naruszający art. 134 p.p.s.a. Nie wykazano natomiast, aby Sąd pierwszej instancji wyszedł podczas przeprowadzonej kontroli poza granice sprawy, której dotyczyła rozpoznana skarga albo żeby przyjął za podstawę faktyczną wydanego wyroku inne okoliczności faktyczne, niż ustalone przez organ odwoławczy.
Zaskarżony wyrok zawiera również wszystkie elementy formalne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym odniesienie się do stanu faktycznego (w sposób zgodny ze wskazaniami określonymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II FPS 8/09) oraz przywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak natomiast podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis ten może być podstawą kwestionowania kompletności elementów uzasadnienia, ale nie może stanowić skutecznej podstawy podważania prawidłowości merytorycznej uzasadnienia, tak co do ustaleń faktycznych, jak i wykładni prawa i jego stosowania (por. wyroki NSA o sygn. akt III OSK 135/25, III OSK 1454/24, III OSK 2775/22).
Z kolei zarzut naruszenia art. 167 Konstytucji RP został skonstruowany wadliwie, przez co nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznany. Nie przywołano w tej podstawie kasacyjnej żadnej z czterech jednostek redakcyjnych, na które ten artykuł został podzielony. Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie przyporządkować argumentacji skargi kasacyjnej do którejkolwiek z tych regulacji, która dotyczyłaby "nieudzielenia ochrony dochodom jednostki samorządu terytorialnego". Wszak zawisła przed sądem administracyjnym sprawa nie dotyczyła pozbawienia Gminy dochodów albo nałożenia na nią zadań bez zapewnienia finansowania, tylko oceny prawidłowości rozliczenia dotacji celowej przyznanej na realizację konkretnego zadania.
Odnośnie do meritum sprawy wskazać należy, że oś sporu dotyczyła oceny, czy Gmina otrzymaną dotację celową wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem i obowiązana była ją zwrócić organowi dotującemu.
Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.). Klasyfikowane są do kategorii wydatków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), które mają charakter świadczenia jednostronnego, nieodpłatnego i ostatecznego (por. Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2020, s.115-116). Dochodzenie ich zwrotu może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i jedna z takich podstaw została określona w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przy czym, jak zaznaczono w ust. 4, zwrotowi podlega tylko ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w powołanym przepisie, ma na celu zabezpieczenie prawidłowości wykorzystania tych środków publicznych. Beneficjent obowiązany jest wobec organu dotującego rozliczyć wydatkowanie środków z dotacji w terminie i w sposób określone w umowie (art. 150 pkt 4 u.f.p.).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wyrażenie "dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" nie zostało w u.f.p. zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej przyjmuje się, że należy przez nie rozumieć wykorzystanie dotacji na realizację innego zadania, niż przewidziane do sfinansowania, sfinansowanie innego celu przeznaczonej dotacji. Dlatego w każdej sprawie konieczne jest dokładne ustalenie przeznaczenia udzielonej dotacji i poddanie ocenie, czy działania beneficjenta zmierzały do osiągnięcia w określonym czasie danego efektu zgodnego z przeznaczeniem środków (por. J. Salachna (red.), M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, WPK 2024, el./LEX; wyrok NSA o sygn. akt II GSK 777/08). Niemniej, pomimo trafnego założenia, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza wykorzystanie dotacji na realizację innego zadania, niż przewidziane do sfinansowania, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnego zastosowania przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. do przyjętych okoliczności faktycznych. Nie uznał bowiem, że zadanie, na które przyznano dotację, zostało przez Gminę zrealizowane prawidłowo i określony w umowie cel dotacji został osiągnięty.
Z okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę wydanych decyzji, wynikało że Gmina otrzymała dotację z rezerwy celowej budżetu państwa na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków intensywnych opadów atmosferycznych w 2017 r. dotyczącego remontu drogi gminnej "D. (Kol. P.)" nr [...] w miejscowości D. w km [...]. Zadanie to miało zostać zrealizowane zgodnie z kosztorysem ofertowym, załączonym do wniosku Gminy z 24 czerwca 2019 r. o przyznanie dotacji i stanowiącym załącznik do umowy dotacji, a środki miały być wydatkowane zgodnie z ustawami o finansach publicznych i o zamówieniach publicznych. Gmina zobowiązała się ponieść wydatki w wymiarze 20,00007% wartości planowanej inwestycji; pozostałe miały pochodzić z dotacji. Gmina miała też pokryć wydatki niezwiązane z realizacją zadania, nieprzewidziane we wniosku o dotację. Wzrost kosztów zadania nie mógł wpłynąć na zmianę kwoty dotacji. Niewykorzystana część dotacji podlegała zwrotowi.
Z rozliczenia końcowego kosztów zadania, zestawienia rzeczowo-finansowego wykonanych robót i kosztorysu powykonawczego wynikało, że części robót nie wykonano, a część została wykonana w innym zakresie, niż wynikający z kosztorysu. Niewykorzystaną część dotacji w kwocie 85.816,53 zł Gmina zwróciła na rachunek bankowy organu dotującego. Zmiana dotyczyła naprawy poboczy, ujętych w pozycjach 6.1 i 6.2 kosztorysu, które zwężono z 1 m do 0,5 m, przez co powierzchnia robocza utwardzenia zmniejszyła się z 1.180 m2 do 590 m2, a wycenę 1 m2 zmieniono z 8,45 zł na 16,91 zł i z 3,99 zł na 7,99 zł.
Nie było przedmiotem rozbieżności, że otrzymane przez Gminę dofinansowanie zostało wykorzystane tylko na prace remontowe w obrębie zniszczonego odcinka drogi. Wyremontowany odcinek drogi pokrywał się z zakresem objętym dofinansowaniem, a zakres rzeczowy zrealizowanych robót, które sfinansowano z dotacji, nie uległ zmianie (co nie dotyczy robót niewykonanych, odnośnie do których część dotacji Gmina zwróciła). Brak było zatem podstaw do przyjęcia w okolicznościach faktycznych sprawy, że dotacja została w zakwestionowanej części wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, na sfinansowanie innego zadania (celu), niż określone w umowie. Podnoszone zastrzeżenia dotyczyły sposobu rozliczenia zadania, a nie rodzaju wykonanego zadania. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał za prawidłowe działanie organu odwoławczego wskazującego na s. 10-11 decyzji pozycje kosztorysu ofertowego, które zostały rozliczone w sposób odmienny od jego zatwierdzonej wersji i przyjęcie, że świadczyło to o zrealizowaniu zadania w zmienionym zakresie. Działanie takie było zbędne, ponieważ cel przedsięwzięcia został zrealizowany i nie był on określony w kosztorysie ofertowym, ale w treści umowy, w której - stosownie do art. 150 pkt 1 u.f.p. - należało zawrzeć szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana. Stwierdzone, na podstawie przedłożonego przez Gminę rozliczenia końcowego kosztów zadania względem kosztorysu ofertowego, zmiany nie miały wpływu na wzrost kosztów zadania (§ 4 ust. 4 umowy), ani nie doprowadziły do sfinansowania z dotacji zadań nieprzewidzianych we wniosku o dotację (§ 4 ust. 3 umowy). Zmiana dotyczyła naprawy poboczy, które zwężono z 1 m do 0,5 m, przez co powierzchnia robocza utwardzenia zmniejszyła się z 1.180 m2 do 590 m2, a wycenę 1 m2 zmieniono z 8,45 zł na 16,91 zł i z 3,99 zł na 7,99 zł.; wykonano więc mniejszą ilość prac za wyższą cenę jednostkową. Nie mogły być one jednak zakwalifikowane jako wykorzystanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Sposób wykonania zadania nie wypełniał także treści § 14 ust. 2 umowy, ponieważ nie uległ zmianie zakres rzeczowy kosztów zadania. Otrzymana dotacja została wykorzystana wyłącznie na realizację umówionego zadania (§ 11 ust. 5 umowy), na prace remontowe w obrębie zniszczonego powodzią odcinka drogi, w tym naprawę poboczy.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy można było jedynie przyjąć, że część środków z dotacji zostało przez Gminę wykorzystane z naruszeniem procedur, względnie że Gmina wykonała swoje zobowiązanie w sposób nienależyty. Taka kwalifikacja nie mogła jednak stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w której nie przewidziano takiej podstawy, jaką ujęto w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. odnośnie do projektów dofinansowywanych z udziałem środków europejskich. Tym bardziej nie mogą jej stanowić przepisy prawa cywilnego regulujące materię dotyczącą odpowiedzialności za nienależyte wykonanie zobowiązania (zob. art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego). Brak było podstaw faktycznych do przyjęcia, że doszło do nieuprawnionej zmiany przeznaczenia środków na realizację innego zadania niż określony w umowie. Z kolei kwestii natury cywilnej organ dotujący nie był uprawniony władczo oceniać w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego przyjęcie przez organ odwoławczy, że część otrzymanej przez Gminę dotacji zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za błędne zastosowanie (błędną subsumpcję) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Ze środków dotacji Gmina nie zapłaciła za realizację innego zadania, niż określone w umowie dotacji. Nie zmieniła zakresu robót realizowanego zadania. Zmodyfikowanego zakresu rzeczowo-finansowego dotyczącego pozycji 6.1 i 6.2 nie można było zakwalifikować jako realizacji innego zadania w rozumieniu powołanego przepisu, niż objęte umową dotacji. Jak podkreślała Gmina, wyremontowany odcinek dróg w pełni pokrywał się z zakresem przewidzianym do dofinansowania, a różnice w przedstawionych podczas rozliczenia końcowego zadania zestawieniach nie miały wpływu na całość zadania w postaci wyremontowanego odcinka drogi uszkodzonej na skutek działania żywiołu. Zakres rzeczowy zadania był tożsamy z aplikowanym na etapie wniosku, a w rozliczeniu końcowym kosztów zadania nie pojawiły się nowe pozycje, tylko zmniejszona ilość pierwotnych zadań po wyższej cenie. Nie świadczy to jednak o rozszerzeniu zakresu działań finansowanych z dotacji. Dlatego dochodzenie przez organ dotujący od Gminy zwrotu części dotacji w trybie określonym w przepisach art. 169 u.f.p. nie było właściwe. Bez znaczenia dla sprawy miało wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko Ministra Finansów, że umowa o dotację i umowa o roboty budowlane to dwa odrębne stosunki prawne. Ewentualny spór o podwyższenie przez Gminę wyceny poszczególnych robót budowlanych, które były ujęte w kosztorysie, nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny, który nie jest objęty postępowaniem określonym w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie skontrolował zastosowanie przez organ art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Uznając natomiast, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. uchylić zaskarżoną decyzję, a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. także poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2021 r. jako niezgodne z prawem w zakresie zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego. Z powodu stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., przejawiającej się w braku podstaw do uznania zakwestionowanej części dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jednocześnie o umorzeniu tego postępowania.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono:
I. odnośnie do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935),
II. w związku z uwzględnieniem skargi i odnośnie do postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Na sumę kosztów postępowania sądowego składają się: wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej Gminy za drugą instancję (1.350 zł) oraz opłaty sądowe: wpisy od skargi (290 zł) i od skargi kasacyjnej (145 zł) oraz opłata kancelaryjna za doręczony odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym na wniosek strony (100 zł).