Powyższe doprowadziło Sąd Wojewódzki do wniosku, że użyte w art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej pojęcie "nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej" obejmuje również stanowiący odrębną własność lokal, z którym związany był udział w przekształcanym użytkowaniu wieczystym gruntu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawdą wprawdzie było, że w art. 7 ust. 6d omawianej ustawy brak było odniesienia do art. 14 tej ustawy (a co miało miejsce w art. 7ust. 6a), tym niemniej nie oznaczało to, że w zakresie objętym art.7 ust. 6d przepis art. 14 nie miał zastosowania. W art. 7 ust. 6a cyt. ustawy, mowa jest bowiem o zasadzie, zgodnie z którą przedsiębiorca może skorzystać z preferencyjnych zasad ponoszenia opłaty przekształceniowej tylko z zachowaniem warunków pomocy de minimis. Z kolei w art. 7 ust. 6c i 6d ustawy mowa jest o kolejnych krokach procedury wydawania zaświadczenia, w tym również o treści informacji udzielanej przedsiębiorcy wraz z zaświadczeniem. W istocie więc w ust. 6d mowa jest o pouczeniu o treści zawartej w ust. 6a, zaś "wniosek o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych", o którym mowa w art. 7 ust. 6d in fine, stanowi odpowiednik art. 14 ust. 1 ustawy o treści: "Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Udzielenie pomocy publicznej wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. (...)".
Odnosząc się do zarzutu skargi, w którym strona kwestionowała zastosowanie art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej poprzez błędne uznanie, iż spełnienie określonego w nim warunku tj. złożenia oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy zaświadczenie (tj. nieruchomości gruntowej) nie było wystarczające do uznania, iż został skutecznie złożony wniosek o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat, o jakim mowa w tym przepisie, Sąd uznał, że w ten sposób skarżąca zarzucała, iż organy prowadzące postępowanie nie miały prawa weryfikować oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w przedmiotowej nieruchomości. Z zarzutem tym jednak Sąd się nie zgodził, gdyż – jak wyjaśnił - oświadczenie, o którym mowa w omawianym przepisie, wprawdzie niewątpliwie stanowi swego rodzaju środek dowodowy, niemniej jednak jego złożenie nie oznacza konieczności automatycznego zastosowania preferencyjnych okresów wnoszenia opłaty przekształceniowej bez konieczności złożenia wniosku o udzielenie pomocy de minimis. Organ prowadzący postępowanie może i powinien bowiem prowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy oświadczenie to było zgodne ze stanem faktycznym.
Co do natomiast pozostałych zarzutów, Sąd Wojewódzki przyjął, że dotyczyły one kwestii, czy strona skarżąca była przedsiębiorcą, czy prowadziła w przedmiotowym lokalu działalność gospodarczą i czy powinien mieć w tym przypadku zastosowanie przepis art. 7 ust. 6a w zw. z ust. 6d i art. 14 ustawy przekształceniowej. Jako zaś, że – zdaniem Sądu - wszystkie te kwestie zostały w zaskarżonej decyzji szczegółowo i wyczerpująco omówione to brak było podstaw do powtarzania – w tym zakresie - wywodów Kolegium. W ocenie Sądu, prawidła bowiem była analiza przesłanek wynikających z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zawierającego definicję działalności gospodarczej jako zorganizowanej działalności zarobkowej, wykonywanej we własnym imieniu i w sposób ciągły. Argumentacja strony skarżącej, jakoby najem przedmiotowego lokalu - jako mieszkania zastępczego, gdzie czynsz i opłaty czynszowe, co do zasady obowiązującej na Uczelni skalkulowane były w taki sposób by najem nie przynosił zysku – nie mogła odnieść skutku. Sąd powołał się w tym miejscu na bogate orzecznictwo, dotyczące działalności spółdzielni mieszkaniowych jako przedsiębiorców, a które przyjmuje, że mimo, iż spółdzielnia mieszkaniowa nie działa wobec swoich członków w taki sposób, by uzyskać zysk, to również wobec swoich członków prowadzi ona działalność gospodarczą (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. I OSK 847/21, LEX nr 3342423). Wskazując na powyższe Sąd Wojewódzki przyjął więc w tej sprawie pogląd analogiczny, to jest, że w przypadku ustalenia czynszu najmu na kwotę, która nie przynosi stronie skarżącej zysku, nie wyklucza to jednak uznania, iż mamy tu do czynienia z prowadzeniem działalności gospodarczej, nawet jeżeli – jak zaznaczała skarżąca - brak zysku nie był przypadkiem, lecz działaniem celowym.
Zdaniem Sądu, nie miała także znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie było w tym przypadku dobrowolne, lecz odbywało się z mocy prawa i Akademia nie mogła z tego przekształcenia zrezygnować. Dobrowolne bowiem było skorzystanie z preferencyjnego okresu spłaty opłaty przekształceniowej i dopiero skorzystanie z tej opcji wymagało złożenia wniosku w zakresie przepisów o pomocy de minimis (art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Akademia [...] w [...], zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, a to:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez: oddalenie skargi, w sytuacji gdy:
-) organy I i II instancji nie wypełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie przeprowadziły wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w celu ustalenia faktu: czy działalność, którą A[...] prowadzi na nieruchomości można zakwalifikować jako działalność gospodarczą,
-) organy I i II instancji nie wyjaśniły przyczyn na podstawie których przyjęły, iż pomoc publiczna, jaką miała uzyskać A[...] w wyniku przekształcenia, narusza konkurencję w zakresie najmu lokali, mimo, że przekształcenie nie narusza konkurencji, jak również nie ma żadnego wpływu na umowy najmu lokali,
-) organy I i II instancji nie wyjaśniły w sposób należyty przyczyn, dla których przyjęły, iż pomoc publiczna, jaką miała uzyskać A[...] w wyniku przekształcenia, stanowi jedynie różnicę pomiędzy wartością rynkową gruntu, a sumą opłat przekształceniowych, bez uwzględnienia wartości prawa użytkowania wieczystego jakie przysługiwało A[...] i które nie zostało w jakimkolwiek stopniu zrekompensowane w związku z przekształceniem,
-) organ I instancji wydał decyzję bez uwzględnienia zaświadczenia z dnia 14 maja 2019 roku, co skutkowało zmniejszeniem pomocy de minimis, pomimo iż za dzień udzielenia pomocy de minimis uznaje się dzień wydania zaświadczenia,
-) organ I instancji wydał decyzję w braku uwzględnienia oświadczenia właściciela o nieprowadzeniu na nieruchomości działalności gospodarczej, co skutkowało błędnym ustaleniem okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, a to:
1. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy prze kształceniowej w zw. z art. 107 ust. 1 TFUE oraz art. 1 lit. a rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej: "rozporządzenie UE nr 1589", poprzez:
-) mylne przyjęcie, że w sprawie A[...] jest przedsiębiorcą, do którego znajdują zastosowanie przepisy o pomocy de minimis, co skutkowało błędnym ustaleniem okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej na 99 lat;
-) błędne przyjęcie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiło udzielenie pomocy publicznej, mimo że za pomoc publiczną może zostać uznane jedynie takie wsparcie, które nie jest związane z odpowiednim, kompensującym świadczeniem wzajemnym beneficjenta pomocy,
2. art. 7 ust. 6 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, iż A[...] zobowiązane jest do ponoszenia opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów przez okres 99 lat, w sytuacji gdy A[...] złożyło oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej na nieruchomości, która uległa przekształceniu,
3. art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż A[...] występuje w sprawie w charakterze przedsiębiorcy i prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomości, co skutkowało uznaniem, że okres ponoszenia opłaty przekształcenowej wynosi 99 lat,
4. art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r., poz. 221 t.j.), dalej: "u.p.p.", poprzez błędne przyjęcie, iż art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej wyklucza ich zastosowanie dla ustalenia, czy do danego podmiotu mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 6c i 6d ustawy, bez konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii, czy przekształcenie w stosunku do danego podmiotu stanowiło pomoc publiczną, w tym w szczególności, o jakiej mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pomoc de minimis),
5. art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że złożenie oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 u.p.p. nie jest wystarczające dla uznania, że został skutecznie złożony wniosek o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat, co skutkowało ustaleniem okresu wnoszenia opłaty jako 99 lat.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji a także decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2022 r. zna: GS-09.6826.2.248.2019.JB Nr 30 – ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżąca wnosiła o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych i jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszenie przepisów proceduralnych, przy czym skoro zarzuty te – jak wyżej to przedstawiono - były w znacznej części ze sobą ściśle powiązane to celowym było ich łączne rozpoznanie. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że w analizowanej sprawie rozstrzygające znaczenie odgrywało przesądzenie o tym, czy jeśli uczelnia publiczna wynajmowała należący do niej lokal mieszkalny jedynie swojemu pracownikowi - nauczycielowi akademickiemu (jako tzw. "lokal zastępczy", lokal "zakładowy") to z tego powodu winna być ona w tej sprawie traktowana jako przedsiębiorca, stosownie do treści przepisu art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkalne w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz.1495), czy też nie powinna być za takiego przedsiębiorcę uznawana.
W zaskarżonej decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r., utrzymującej w mocy (wydaną już po raz trzeci w tej sprawie) decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2022 r. o ustaleniu opłaty rocznej przekształceniowej dotyczącej udziału wynoszącego 18/1000 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w wysokości 70,68 zł oraz o obowiązku wnoszenia opłat rocznych przez okres 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opowiedziało się za przyjęciem pogldu, że w opisanej wyżej sytuacji Akademia [...] w [...] winna być traktowana jako przedsiębiorca. Zdaniem bowiem Kolegium, wynajmowanie przez Akademię [...] w [...] lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [...], oznaczało wykorzystywanie w/w nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej – w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, gdyż zgodnie z tym ostatnim przepisem, działalność gospodarcza to: zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu, w sposób ciągły i w zamiarze odniesienia zysku (przysporzenia majątkowego) przy użyciu wyodrębnionej części majątku.
Odnosząc zatem powyższe uwarunkowania do przedmiotowej sprawy, Kolegium przyjęło, że wynajmując w/w lokal mieszkalny, Akademia: działała we własnym imieniu, w sposób zorganizowany i mający za przedmiot ów lokal a działalność ta miała charakter zarobkowy, gdyż była prowadzona w celu osiągnięcia zysku nawet jeśli nie była zawsze dochodowa albo przynosiła wręcz straty. Działalność ta miała przy tym także charakter ciągły bo umowa najmu lokalu została zawarta w dniu 25 lipca 2001 r na czas nieoznaczony (str. 16 akt adm.).
Pogląd ten w całości podzielił następnie Sąd Wojewódzki podkreślając dodatkowo, że argumentacja strony skarżącej, iż najem przedmiotowego lokalu - jako mieszkania zastępczego, gdzie czynsz i opłaty czynszowe, co do zasady obowiązującej na Uczelni były skalkulowane w taki sposób by najem ten nie przynosił zysku – nie mogła odnieść skutku. W orzecznictwie sądowym bowiem, dotyczącym działalności spółdzielni mieszkaniowych - jako przedsiębiorców, przyjmuje się, że mimo, iż spółdzielnia mieszkaniowa nie działa wobec swoich członków w taki sposób, by uzyskać zysk, to również wobec swoich członków prowadzi ona działalność gospodarczą.
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej w szczególności zwracała uwagę na fakt, że Akademia nie dokonuje sprzedaży lokali z bonifikatą na zasadach określonych w art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 52), a na który to przepis powołało się Kolegium, zwłaszcza, że przepis ten nie stanowi podstawy roszczenia o wykup lokalu na preferencyjnych warunkach. Sprzedaż lokali na rzecz pracowników A[...] następuje tylko na warunkach rynkowych a ponadto jest ona dokonywana sporadycznie ze względu na ograniczone zasoby dostępnych lokali. W związku z tym sprzedaż lokali, dokonywana na rzecz pracowników Akademii nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogło wpływać na rynek nieruchomości lub rynek pracowników.
Ponadto skarżąca podkreślała, iż - jak wynikało to wprost z umów sprzedaży mieszkań, zawartych po wejściu w życie ustawy przekształceniowej, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie miało wpływu na cenę sprzedaży danego mieszkania i związanego z nim udziału w prawie własności gruntu. Tym bardziej, że nie wykazano także wpływu owego przekształcenia na rynek pracowników, a w szczególności, w jaki sposób owo przekształcenie wpłynęło na podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (cyt.): "udostępnianie lub sprzedaż mieszkań położonych w atrakcyjnej części [...], blisko pracy".
W związku z tym skarżąca twierdziła, iż organy nie uwzględniły faktu, że A[...] nie prowadzi działalności handlowej, polegającej na kupnie mieszkań, a następnie ich sprzedaży z zyskiem ani działalności deweloperskiej, polegająca na budowie mieszkań w celu ich następnej odsprzedaży, a tylko taka działalność, w związku ze sprzedażą przez A[...] mieszkań, mogła by być uznana za prowadzenie działalności gospodarczej.
Nadto skarżąca akcentowała również, że organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn przyjął, iż pomoc publiczna, jaką miałaby uzyskać A[...] w wyniku przedmiotowego przekształcenia, naruszała konkurencję unijną w zakresie najmu mieszkań, a tym bardziej rynku pracowników w związku z najmem lokali, skoro przekształcenie to dotyczyło tylko gruntu a nie miało żadnego wpływu na umowy wynajmu mieszkań, w tym na czynsz najmu. Dla najemcy (pracownika A[...]) nie miało bowiem żadnego znaczenia czy najmuje on mieszkanie, znajdujące się na nieruchomości, która jest własnością A[...], czy też nieruchomość ta pozostaje tylko w użytkowaniu wieczystym przysługującym A[...].
W rezultacie zatem Akademia kwestionowała pogląd, że w zakresie przysługiwania jej prawa użytkowania wieczystego, które uległo przekształceniu w prawo własności, prowadziła działalność gospodarczą, gdyż – jak twierdziła - w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku przy ul. [...], nie prowadziła działalności gospodarczej ponieważ w/w lokal nie był wynajmowany w celach komercyjnych a zatem nie było podstaw do kwestionowania przez organy oświadczenia złożonego przez A[...] o nieprowadzeniu działalności gospodarczej a uzasadnione było orzeczenie o obowiązku wnoszenia przez A[...] opłat przez okres 20 lat, a nie 99 lat.
Poza tym, zdaniem skarżącej, organ nie tylko błędnie przyjął, że jest ona przedsiębiorcą wobec którego znajdują zastosowanie przepisy o pomocy de minimis, bo nie wykazał, że w wyniku owego przekształcenia praw A[...] otrzymała niedozwoloną pomoc publiczną lub pomoc de minimis (cyt.): "na rzecz działalności gospodarczej uczelni (sprzedaż lokali mieszkalnych)". Wskazywała zatem, że działalność, polegająca na sprzedaży majątku danej jednostki lub osoby prywatnej nie jest działalnością gospodarczą, w szczególności jeśli majątek ten dany podmiot uzyskał co najmniej 5 lat wcześniej lub cel jego nabycia był inny niż osiągnięcie zysku lub działalność zarobkowa (np. budowa lub kupno mieszkań zakładowych jak w niniejszym przypadku). Niedopuszczalne też było automatyczne uznanie każdego podmiotu w każdych okolicznościach za przedsiębiorcę, do którego znajdują zastosowanie przepisy o pomocy de minimis.
Akademia zwracała też uwagę na fakt, że - jako uczelnia publiczna - uprawniona jest do prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w zakresie określonym w art. 12 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce a zatem może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności polegającej na wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11, w zakresie i formach określonych w statucie, w szczególności przez tworzenie spółek kapitałowych, podczas, gdy spółdzielnie mieszkaniowe - w zakresie regulacji wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2023 roku, poz. 438 ze zm.) - prowadzą działalność gospodarczą, a jej zakres może zostać rozszerzony, w przypadku jeżeli będzie to wynikać z odrębnych przepisów lub postanowień statutu te spółdzielni. Z tego więc powodu wypowiedź Sądu Wojewódzkiego odnosząca orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące spółdzielni do uczelni publicznej nie była trafna.
W ocenie składu orzekającego, trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W art. 7 ust. 6 i ust. 6a w/w ustawy, ustawodawca wprowadził zaś dwa mechanizmy ustalania tej opłaty. Generalnie opłata ta jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6). Natomiast wg, art. 7 ust. 6a ustawy, w przypadku, gdy właściciel gruntu jest przedsiębiorcą, to w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), z uwzględnieniem art. 14, może on w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres: 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 wynosi 1%, albo 50 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2%, albo 33 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3%, albo w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.
Z kolei, po myśli art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykorzystywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. W związku z tym - jak przyjmuje doktryna - elementami działalności gospodarczej są: zorganizowanie, zarobkowość, wykonywanie działalności we własnym imieniu oraz ciągłość.
W niniejszej sprawie istotną była głównie kwestia owej "zarobkowości" to jest ustalenie, czy wynajmowanie lokalu mieszkalnego przez Akademię [...] w [...] jej pracownikowi na zasadach tzw. "lokalu zastępczego" (zakładowego) mogło być traktowane jako działalność zarobkowa. Działalność ta zaś musi być bowiem prowadzona w celu osiągnięcia dochodu (czyli zarobku), rozumianego jak nadwyżka przychodów nad nakładami (kosztami) tej działalności. W związku z tym zgodzić się wprawdzie trzeba z organami, że w takim przypadku nie miała znaczenia okoliczność, czy dana działalność przynosiła straty (przejściowe albo w dłuższych okresach), gdyż – jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie - faktyczne osiąganie dochodów z danej działalności zależy w dużej mierze od czynników niezależnych od podmiotu prowadzącego działalność, tym niemniej istotnym był fakt, iż aby można było mówić o działalności zarobkowej musiał w takiej sytuacji wystąpić ukierunkowany zamiar osiągnięcia zarobku (vide np: wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt III AUa 681/17). Ponadto zwrócić też trzeba uwagę na fakt, że orzecznictwo przyjmuje jednocześnie, iż z faktu, że uczelnia nie prowadzi działalności zarobkowej nie wynika, że ze swej działalności uczelnia ta nie może osiągać żadnych dochodów (vide np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt I ACa 344/12).
Podkreślić także trzeba, że w wyrokach z dnia 22 kwietnia 2010 r. (sygn. akt V CSK 357/09) oraz z dnia 17 marca 2003 r. (sygn. akt I SA 1013/01) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że o celu działalności użytkownika wieczystego przesądza nie tylko faktyczny charakter działalności prowadzonej na nieruchomości, ale i jej skala. W uchwale zaś 7 sędziów z dnia 18 czerwca 1991 r. (sygn. akt III CZP 40/91), wskazując na kilka specyficznych cech, charakteryzujących działalność gospodarczą, Sąd Najwyższy zaliczył do nich m. in.: charakter profesjonalny podmiotu prowadzącego tego rodzaju działalność, konieczność podporządkowania się regułom opłacalności i zysku oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym.
Tych przesłanek skład orzekający nie dostrzega natomiast w przedstawionej wyżej sytuacji skarżącej.
Akademia [...] w [...] jest uczelnią publiczną, a więc działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o Szkolnictwie Wyższym i Nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm. tj. w wersji z daty orzekania przez organ). Zgodnie z treścią art. 2 tej ustawy, misją systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest prowadzenie najwyższej jakości kształcenia oraz działalności naukowej, kształtowanie postaw obywatelskich, a także uczestnictwo w rozwoju społecznym oraz tworzeniu gospodarki opartej na innowacjach. Po myśli zaś art. 3 ust. 2 w/w ustawy, system szkolnictwa wyższego i nauki funkcjonuje z poszanowaniem standardów międzynarodowych, zasad etycznych i dobrych praktyk w zakresie kształcenia i działalności naukowej oraz z uwzględnieniem szczególnego znaczenia społecznej odpowiedzialności nauki. Podstawowe zadania uczelni zostały z kolei wskazane w art. 11 w/w ustawy i sprowadzały się one (mówiąc ogólnie) do prowadzenia kształcenia i szeroko rozumianej działalności naukowej oraz badawczej.
Akademia [...] w [...] nie jest zatem podmiotem powołanym – w swej istocie - do prowadzenia działalności gospodarczej. Na mocy regulacji zawartej w art. 12 omawianej ustawy, uczelnia ta może wprawdzie prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności polegającej na wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11, ale w zakresie i formach określonych w statucie, w szczególności przez tworzenie spółek kapitałowych. Jak zatem z powyższego wynika, istnieją wprawdzie obszary działalności uczelni publicznej, w których może ona prowadzić działalność gospodarczą, tym niemniej nie jest to jej działalność główna, związana z jej podstawowymi celami a jedynie uboczna.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, nie można było twierdzić, że wynajmowanie pracownikowi uczelni lokalu mieszkalnego jako tzw. lokalu "zastępczego", mogło być traktowane jako działanie podmiotu profesjonalnego w zakresie wynajmu lokali i dodatkowo nakierowanego na osiągnięcie zysku. Jak wyżej bowiem wspomniano, inne są cele działania uczelni (i to w dodatku publicznej) aniżeli cele prowadzenia działalności - w istocie rzeczy - deweloperskiej.
Dysponowanie przez uczelnię niewielką (jak wynika z treści skargi kasacyjnej) liczbą lokali mieszkalnych które były przeznaczone dla jej kadry, nie mogło być traktowane jako prowadzenie w tym zakresie przez uczelnię działalności gospodarczej – w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Umożliwienie zakwaterowania pracownika uczelni publicznej w lokalu, którym uczelnia ta dysponowała, miało jedynie wspierać tego rodzaju uczelnię w realizacji jej podstawowych zadań a zatem miało tylko charakter służebny w stosunku do głównych zadań uczelni a które – jak przedstawiono to wyżej - nie miały charakteru związanego z działalnością gospodarczą.
Zwrócić w tym miejscu także należy uwagę, że dokonując dwuetapowego uwłaszczenia uczelni publicznych mieniem Skarbu Państwa (najpierw w postaci nabycia przez nie ex lege prawa użytkowania wieczystego do gruntu – art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym – Dz. U. Nr 63, poz. 385 a następnie prawa własności – art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym – Dz. U. Nr 164, poz. 1365) ustawodawca stał na stanowisku, że budowa i utrzymywanie pomieszczeń przeznaczonych dla państwowych szkół publicznych stanowi cel publiczny. W związku z tym zaś, że cel ten w przypadku uczelni publicznej jest realizowany w zasadniczej części przez jej kadrę naukową, to lokale tego rodzaju uczelni, w których może ona "zakwaterować" tę część pracowników akademickich, którzy nie posiadają mieszkania w pobliżu miejsca pracy, służą pośrednio realizacji właściwych celów uczelni publicznej. Zwłaszcza, że - jak konsekwentnie podnosiła to przez całe postępowania skarżąca ( a co nie zostało zakwestionowane przez organ) czynsz należny z tytułu najmu przedmiotowego lokalu (jako mieszkania zastępczego) i opłaty z nim związane, były skalkulowane - zgodnie z obowiązującą na uczelni zasadą - w taki sposób by nie przynosił on zysku. Sprzedaż zaś tego rodzaju lokali przez Akademię, dokonywana na rzecz jej pracowników, była sporadyczna a zatem w żaden sposób nie mogła wpłynąć na rynek nieruchomości ani rynek pracowników.
Nieprzekonywujące, zdaniem składu orzekającego, było też stanowisko Kolegium, że A[...] była pracodawcą, konkurującym z innymi pracodawcami o wysoko wykwalifikowanych pracowników. Charakter pracy na uczelni jest bowiem (mówiąc ogólnie) mocno specyficzny i w związku z tym nie każdy taki zawód (z różnych powodów ) może wykonywać. O wyborze tego rodzaju zawodu nie będzie więc w sposób istotny decydować okoliczność, że podejmując zatrudnienie na uczelni w charakterze pracownika akademickiego, osoba taka będzie mogła najmować lokal mieszkalny, stanowiący mienie uczelni. Jest rzeczą bowiem powszechnie znaną, że – wbrew stanowisku Kolegium - podmioty gospodarcze z państw wysoko rozwiniętych a specjalizujące się w takich branżach jak: informatyka, elektronika i elektrotechnika, automatyka i robotyka, pozyskiwanie i przetwarzanie kopalin, energetyka czy inżynieria środowiska, dysponują o wiele większymi możliwościami zarówno w zakresie zaoferowania wysokowyspecjalizowanej kadrze zawodowej wysokości uposażenia należnego z tytułu wykonywanej pracy, jak i udzielania tym pracownikom pomocy na tzw. zagospodarowanie w nowym miejscu pracy.
Nietrafne także było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w stosunku do uczelni państwowej było możliwe zastosowanie poglądów, wyrażonych w orzeczeniach, wydanych w podobnych sprawach, ale dotyczących spółdzielni mieszkaniowych. O ile bowiem, regulacje prawne, zawarte w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, istotnie prowadziły do wniosku, że spółdzielnie te generalnie prowadzą działalność gospodarczą, a tylko jej zakres może zostać rozszerzony w przypadku, jeżeli będzie to wynikać z odrębnych przepisów lub postanowień statutu te spółdzielni, to w przypadku uczelni, kwestię tę jednoznacznie reguluje jednak wspomniany wyżej art. 12 ustawy - Prawo o Szkolnictwie Wyższym i Nauce. Przepis ten obliguje natomiast do rozróżniania działań uczelni, które mogą być uznane za działalność gospodarczą i takich, które, łącząc się z jej działalnością główną, takiej działalności nie stanowią. Jak wyjaśniono zaś wyżej fakt, że skarżąca przedmiotowy lokal mieszkalny wynajmowała swoim pracownikom w charakterze lokalu "zastępczego" nie świadczył, że w tym przypadku, tego rodzaju działalność miała charakter działalności gospodarczej, o której mowa w art. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców.
W świetle powyższego zatem zarzuty kasacyjne oparte na: błędnej wykładni art. 7 ust. 6a i ust. 6d ustawy przekształceniowej oraz art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy – ustawy - Prawo przedsiębiorców, jak również wadliwym niezastosowaniu art. 7 ust. 6 ustawy przekształceniowej należało uznać za usprawiedliwione.
Zasadnym też okazał się zarzut dotyczący wydania zaskarżonego wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. podczas, gdy zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skoro bowiem organy nie kwestionowały faktów przedstawianych przez skarżącą a dotyczących warunków wynajmowania przez nią przedmiotowego lokalu, to wydane w tej sprawie decyzje winny te okoliczności uwzględniać a tego nie czyniły.
Odnoszenie się natomiast do pozostałych zarzutów było zbędne, gdyż towarzysząca im argumentacja praktycznie wiązała się z zagadnieniami, co do których skład orzekający wypowiedział się.
W rezultacie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania wyżej zaprezentowanej wykładni prawa materialnego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną a przyjmując jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 193 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 200 p.p.s.a.