Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzją z 20 stycznia 2021 r., w której po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dawniej S.A.), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 15 października 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Kościerskiego z 27 kwietnia 2015 r. nr [...] przekształcającej odpłatnie przysługujące Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2327 ha, w prawo własności.
Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa jak i przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej.
W zarzutach skargi kasacyjnej postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie dopuścił się zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie.
Stwierdzić należy, że w postępowaniu nadzorczym rozważono, czy będąca przedmiotem tego postępowania decyzja, wydana w postępowaniu zwykłym, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji dostrzegł to uchybienie, tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa chociaż w rzeczywistości była wydana bez podstawy prawnej i odniósł się do tej kwestii. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r. K 29/13 uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), ww. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1280/18, CBOSA).
Skoro art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został derogowany z systemu prawnego w brzmieniu objętym wyrokiem TK, to nie było podstawy prawnej do wydania decyzji objętej nadzorem.
Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję dokonał analizy przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która w rzeczywistości składa się z dwóch samodzielnych przesłanek, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Trafne jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że rozważania organów zawarte w decyzjach ograniczały się jedynie do analizy przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w sprawie mieliśmy do czynienia z działaniem bez podstawy prawnej. Organ wprawdzie nie odniósł się do przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci braku podstawy prawnej, co bez wątpienia stanowiło uchybienie procesowe, jednak nie powodowało wadliwości rozstrzygnięcia.
W tej sytuacji nie można skutecznie twierdzić, że ewentualne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, co do treści żądania, w tym przypadku dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka pracownika Starostwa K., mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania nadzorczego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Organ wymienił czynności dowodowe podjęte w postępowaniu zwykłym oraz przywołał niebudzące wątpliwości dowody wskazujące, że na nieruchomość objęta użytkowaniem wieczystym była zabudowana budynkiem administracyjnym, a użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości była osoba prawna, co przemawiało za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.