Skargę ww. decyzję Wojewody Opolskiego z 27 grudnia 2023 r. złożyła skarżąca Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z 26 września 2023 r., a także rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w art. 7 ustawy przekształceniowej unormowano tryb i zasady ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wskazując na opłatę i jej waloryzację, to ustawodawca w regulacjach przedmiotowej ustawy wyróżnia jako obowiązek zapłaty dwie podstawy należność stanowiącą: a) opłatę jednorazową, a także b) wysokość kwoty należnej do zapłaty. Stanowiąc o tym expressis verbis w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. W ocenie Sądu I instancji z tego trybu skorzystała skarżąca w sprawie, a organ pierwszej instancji, co zaaprobował wadliwie organ drugiej instancji, bezpodstawnie uznał, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a w ocenie organów – przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie ma zastosowania w tej sprawie. Wojewoda Opolski podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej. Powołując treść tych przepisów wskazał, że art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Zdaniem Sądu I instancji organy błędnie wywiodły, że z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W tych okolicznościach wadliwie wywiodły ograny bezprzedmiotowość postępowania, na podstawie art. 105 k.p.a. umarzając je.
Sąd I instancji stwierdził również, że organy całkowicie w rozważaniach pominęły, że waloryzacja swój byt prawny wywodzi z obowiązku głównego stanowiąc niejako o jego nowym kształcie. Waloryzacją organy orzekające w sprawie określają w sposób związany należną im zapłatę w trybie tożsamym do należności głównej. W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niewątpliwie przedmiotem jest zwaloryzowana opłata roczna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazana do zapłaty, w zawiadomieniu, którego podstawą jest art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a której wysokość zanegowała strona. Tym samym stanowi ona wymaganą należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Waloryzacji opłaty dokonał właściwy organ z urzędu, zawiadamiając o tym właściciela nieruchomości, doręczając mu informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej. Ponieważ strona nie zgadza się z określoną wysokością dokonaną przez organ w administracyjnym toku uregulowanym ustawą przekształceniową, to zdaniem Sądu I instancji sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, albowiem ustawodawca nie wyłączył tego trybu jak uczynił to w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zasadnym jest poddanie tego działania w instancyjnym toku kontroli jego legalności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z 27 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Brzeskiego z 26 września 2023 r. a wyrażające się w błędnej interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ww. ustawy przekształceniowej i przyjęciu, że w przypadku dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej istnieje obowiązek wydania na wniosek strony (zobowiązanego do jej uiszczania) decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości kwestionuje waloryzację opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Unormowanie to stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy przekształceniowej, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przekształceniowej przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku – w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Natomiast w myśl art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji zwaloryzowana opłata przekształceniowa stanowi wymagalną należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, zatem w sytuacji gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty, może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafne.
Instytucja waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej została uregulowana w art. 10 ustawy przekształceniowej, według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3).
Przedstawiona procedura waloryzacji jest zatem odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy przekształceniowej. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej – pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy przekształceniowej nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej formę działania organu administracji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty." (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji).
W konsekwencji, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej – co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – za prawidłową należy uznać zaskarżoną w sprawie decyzję Wojewody Opolskiego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).