Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że wykładnia Sądu godzi w założenie racjonalnego prawodawcy. Wskazał, że redakcja art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej nie budzi wątpliwości, w tym także w odniesieniu do formy działania organu, i jako taka nie odsyła do regulacji dotyczącej waloryzacji należności. W jego ocenie o braku potrzeby sięgania do ustawowo uregulowanej instytucji waloryzacji świadczy uzasadnienie projektu ustawy, które zakładało waloryzację w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zaznaczył, że wobec ustawowego wskazania, że załatwienie sprawy następuje w formie zawiadomienia, stanowisko Sądu wskazujące na konieczność wydania decyzji podlegającej kontroli instancyjnej jest niezasadne i nie należy domniemywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nieprawidłowo uznał także, że waloryzacja opłaty stanowi w rzeczywistości ustalenie opłaty, gdyż wpływa na wysokość kwoty, którą musi wpłacić właściciel nieruchomości, co doprowadziło Sąd do przekonania, że właścicielowi należy zapewnić taką samą ochronę, jaką przewiduje art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Zaznaczył, że w odróżnieniu od ustalenia opłaty waloryzacja polega na czysto technicznym przeliczeniu ustalonej opłaty przez ustalony urzędowo i opublikowany wskaźnik, co nie uzasadnia ustalania zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności wyroku do dnia zapłaty. Jednocześnie organ zrzekł się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r. poz. 904, z późn. zm.), dalej: "ustawa z 20 lipca 2018 r." albo "ustawa przekształceniowa", w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości kwestionuje waloryzację opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej także jako: opłata przekształceniowa). Unormowanie to stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy przekształceniowej, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku – w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Natomiast w myśl art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zwaloryzowana opłata przekształceniowa stanowi wymagalną należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy z 20 lipca 2018 r., zatem w sytuacji, gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty, może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji. Stanowisko to nie jest trafne.
Instytucja waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej została uregulowana w art. 10 ustawy z 20 lipca 2018 r., według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3).
Przedstawiona procedura waloryzacji jest zatem odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej – pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy przekształceniowej nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania, skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej formę działania organu administracji. Wbrew stanowisku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "[w] związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty" (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji).
W konsekwencji, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej – co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – za prawidłową należy uznać zaskarżoną w sprawie decyzję Wojewody.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.