Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.
Przechodząc do rozpoznania środka odwoławczego stwierdzić należy, że najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi w środku zaskarżania przepisami prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014 r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018r. sygn. akt III CSK 4/18).
W związku z realizowaną niniejszym postepowaniu sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy przypomnieć, że zaistniały spór prawny powstał na gruncie szerszego zjawiska jurydycznego, wynikającego z regulacji prawnych dotyczących przeprowadzanego w naszym państwie od wielu lat procesu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o różne mechanizmy prawne ukształtowane określonymi aktami normatywnymi (zob. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Zarys prawa cywilnego, Warszawa 2024, s. 521–523).
W stosunku do zarzutów kasacyjnych godzi się również zaznaczyć, że zagadnienia jurydyczne (treści normatywne) ulokowane w tych zarzutach skierowanych wobec wyroku Sądu wojewódzkiego są odpowiednio podobne (zbliżone, porównywalne, analogiczne) do tych, które były już uprzednio wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi jurysdykcyjnych (orzeczeń) Naczelnego Sądu Administracyjnego w odpowiednio podobnych (zbliżonych, porównywalnych, analogicznych) stanach faktycznych – co istotne – do stanu faktycznego, który występuje w realiach niniejszej sprawy.
Tytułem przykładu m. in. postanowienia NSA z dnia: 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21, 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22; wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 633/23; wyroki NSA z dnia 20 listopada 2023 r.: sygn. akt I OSK 412/23, sygn. akt I OSK 452/23, sygn. akt I OSK 519/23, sygn. akt I OSK 572/23, sygn. akt I OSK 656/23, sygn. akt I OSK 657/23, sygn. akt I OSK 694/23, sygn. akt I OSK 788/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2462/23. Ponadto zob. uchwała NSA z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 43/10 – LEX nr 621350).
Skład Sądu odwoławczego podziela zapatrywania prawne ulokowane w/w orzeczeniach i uznaje za aktualne w realiach niniejszej sprawy.
Na początek wskazać trzeba, że w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych kwestionujących właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów kpa, dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.
Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ugn o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa, wskazanych w art. 79 ust. 7 ugn. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy ppsa.
Odnosząc się do drugiego zarzutu kasacyjnego sugerującego, że Sąd I instancji nakazał Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia charakteru zabudowy przedmiotowej nieruchomości, ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów ugn nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium kolejnego merytorycznego rozstrzygnięcia - wskazać trzeba, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej - nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 ugn, nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, a procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Kolegium nie będzie zatem wydawało ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego bo takowego jeszcze nie wydało. Decyzja zaś aktualnie rozpoznawana, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.
Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 ugn z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.
W świetle powyższego zarzuty kasacyjne kwestionujące właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz konieczność wydania ponownego rozstrzygnięcia przez organ nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchylił zaskarżone orzeczenie.
Ustawą z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmieniono, między innymi, ustawę z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040), zwaną dalej "ustawą z 20 lipca 2018 r.". W myśl art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Definicję gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawiera art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wymienione w nich obiekty i urządzenia budowlane - aby mogły podlegać regulacji ustawy z 20 lipca 2018 r. muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne. A zgodnie z treścią art. 1 ust. 5 ustawy, jeśli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębne od budynków mieszkalnych nieruchomości, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, to nie podlegają regulacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Wbrew zatem treści ww. przepisów ustawy - organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wraz z garażem wielostanowiskowym, co pozostaje w sprzeczności z zapisami prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że na nieruchomości tej znajduje się wyłącznie budynek niemieszkalny. Natomiast przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności dotyczy wyłącznie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, tymczasem - na działce nr [...] z obrębu 6-02-03 posadowiony jest wyłącznie 1 - kondygnacyjny budynek niemieszkalny (budynek transportu i łączności), w którym wyodrębniono 10 samodzielnych lokali (boksów garażowych). Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji uznał, że opisane uchybienie organu w postaci niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia wskazywanych wyżej przez przepisów (norm) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami (normami) powoływanymi przez stronę skarżącą w środku odwoławczym. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wydał prawidłowy wyrok, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie przez Sąd wojewódzki zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.