Wyrok NSA z dnia 04 listopada 2025, sygn. I OSK 1987/22

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że skoro warunkiem udzielania Skarżącym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wykorzystywanie zabudowanej nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy, a Skarżące tego warunku nie dotrzymały i pod adresem tym została zarejestrowano działalność gospodarczą, to decyzja zobowiązująca do zwrotu tej bonifikaty jest prawidłowa, bowiem Skarżące nie dotrzymały warunków na jakich udzielona im została bonifikata. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostaje okoliczność, że nieruchomość Skarżących, nadal wykorzystywana jest przez jedną ze Skarżących na cele mieszkaniowe. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogło także mieć znaczenia badanie stopnia wykorzystania nieruchomości na cel inny niż mieszkaniowy, skoro przywołana wyżej uchwała, stanowiąca podstawę udzielenia bonifikaty, jednoznacznie wskazuje, iż bonifikata może zostać udzielona od opłaty dotyczącej nieruchomości wykorzystywanej wyłącznie na cel mieszkaniowy. Prowadzenie zatem postępowania dowodowego w tym przedmiocie byłoby bezcelowe. Nie oznacza to również, że sporna nieruchomość utraciła charakter mieszkaniowy w związku z zarejestrowaniem w niej działalności gospodarczej. Oznacza to tylko tyle, że nie służy już ona wyłącznie celowi mieszkaniowemu, co stanowi wymóg skorzystania z dobrodziejstwa § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2376/2006. W powołanych aktach organ będąc właścicielem nieruchomości udzielił bowiem Skarżącym istotnej ulgi (82 % z uwagi na treści ust 2 uchwały) w opłacie za nabycie nieruchomości (zasadą jest bowiem nabywanie nieruchomości w zamian za uiszczenie należności odpowiadającej pełnej ich wartości), określając restrykcyjne zasady – cel wykorzystania nieruchomości, wyłącznie na cele mieszkaniowe oraz wskazany okres czasu. Skarżące te warunki zaakceptowały, a następnie ich nie dotrzymały, bowiem pod tym adresem, przed upływem 5-letniego okresu, została zarejestrowana działalność gospodarcza syna i brata Skarżących.

W ocenie Sądu I Instancji zarzuty dotyczące prawa materialnego wskazane przez skarżącą w postaci naruszenia art. 4 ust. 7 i 15 ustawy przekształceniowej należało zatem uznać za niezasadne.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podobnie zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. okazały się bezpodstawne. Organ zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz odniósł się do kwestii związanych z prawidłową wykładnią znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Stan faktyczny został ustalony zgodnie z przyjętą interpretacja przepisów i na potrzeby dokonania ustaleń w oparciu o przyjęte tak założenia (domniemanie prawdziwości wpisu w rejestrze, którego organ nie może obalić w postępowaniu administracyjnym). Odmienna interpretacja przepisów przedstawiona przez skarżące nie mogła przekładać się automatycznie na naruszenie prawa procesowego i to na naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu meriti zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut opisany w pkt 4 skargi tj. określenie kwoty łącznej do zwrotu, w sytuacji gdy nieruchomość stanowi współwłasność w częściach ułamkowych. Wbrew takiemu twierdzeniu w pkt 2 decyzji organu I instancji określono jakie kwoty ma zwrócić każda ze skarżących, a jedynie wysokość zwaloryzowanej bonifikaty została wyliczona łącznie.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że znane jest mu stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r. I OSK 1081/16 gdzie odniesiono się do faktu braku utraty przez nieruchomość dotychczasowego charakteru nieruchomości mieszkaniowej (co ma znaczenie przy ustaleniu podatku od nieruchomości), czego Sąd I instancji nie kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela jednak odmienne od wyrażonego w ww. wyroku z dnia 6 marca 2018 r. stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyroku z 29 listopada 2017 r. I OSK 38/16 czy w wyroku z 14 maja 2019 r. I OSK 1783/17. W wyrokach tych wskazano, że norma art. 4 ust 15 ustawy przekształceniowej dotyczy wyłącznie oceny czy zostały dochowane warunki udzielenia bonifikaty tj. czy lokal jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe w okresie 5 lat i na żadne inne. Rejestracja działalności gospodarczej pod danym adresem powoduje, że odpada przesłanka wyłączności wykorzystania lokalu na cele mieszkaniowe. Gdyby pod omawianym adresem prowadzona była działalność gospodarcza w dacie wniosku o udzielenie bonifikaty, bonifikata nie zostałaby udzielona.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nie uwzględnienia żądania skarżących odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty Sąd wojewódzki wskazał, że na etapie postępowania administracyjnego strona skutecznie nie złożyła ww. wniosku do właściwego organu. W piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. skarżące wniosły jedynie o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wniosek taki został wyraźnie wyartykułowany dopiero w skardze. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, jak też odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, w przeciwieństwie do samego żądania zwrotu tej należności, nie ma charakteru obligatoryjnego i należy do sfery uznania administracyjnego. Skoro zatem taki wniosek nie został dotychczas złożony, nie można postawić organowi zarzutu, że takowego nie rozpoznał.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyły skarżące zastępowane przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej również jako "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżące kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia, a to z tego względu, że w postępowaniu prowadzonym przez Organ administracji publicznej doszło do szeregu uchybień skutkujących:

a) nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności:

i) treści wyjaśnień oraz oświadczeń zawartych w:

- piśmie A.S. oraz Z.S. z 28 lutego 2017 r. adresowanym do Zastępcy Burmistrza [...];

- piśmie J.S., K.K. oraz D.K. z 21 kwietnia 2017 r. – byłych oraz obecnych członków zarządu spółki K. sp. z o.o.;

- piśmie Z.S. adresowanym do Zastępcy Burmistrza [...] (data wpływu do Organu I instancji – 17 lutego 2019 r.);

- piśmie A.S. oraz Z.S. z 17 lutego 2019 r. adresowanym do Zastępcy Burmistrza [...];

- piśmie D.K. z 16 lutego 2019 r. adresowanym do Zastępcy Burmistrza [...];

- odwołaniach z 31 marca 2020 r. od decyzji Zarządu [...] wydanej w I instancji, wniesionych przez A.S. oraz Z.S.;

ii) treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie VII Wydział Ksiąg Wieczystych;

iii) informacji pobranych z Systemu Ewidencji Ludności Urzędu m.st. Warszawy ([...]) z 17 października 2019 r;

iv) treści dokumentu nazwanego umową użyczenia z 10 stycznia 2011 r., w którym mowa o bezpłatnym używaniu przez spółkę K. sp. z o.o. w organizacji reprezentowaną m.in. przez D.K., jedynie pomieszczenia znajdującego się w domu posadowionym na nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w W., objętej księga wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie VII Wydział Ksiąg Wieczystych (dalej również jako "Nieruchomość" lub "nieruchomość przy ul. [...] w W."), opatrzonej oświadczeniem D.K. z 22 lutego 2017 r. potwierdzającym, że umowa o tej treści została zawarta pomiędzy wskazaną powyżej spółką a Z.S.. Jednocześnie, że dokument ten nie może być uznany za "umowę użyczenia", skoro z księgi wieczystej wynika, że został podpisany jedynie przez współwłaściciela posiadającego udział 3/8 (art. 199 i 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93 ze zm.)

z których to dowodów wymienionych w punktach i)-iv) wynika, że:

- Z.S. chcąc wyświadczyć swojemu synowi - D.K. rodzinną przysługę dla potrzeb rejestracji tworzonej przez niego spółki K. sp. z o.o. "udostępniła mu jedynie adres" nieruchomości przy ul. [...] w W., zaś sama spółka pomimo jej zarejestrowania w Rejestrze Przedsiębiorców prowadzonym w ramach Krajowego Rejestru Sądowego (dalej również jako "Rejestr Przedsiębiorców KRS") prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 112) (dalej również jako "ustawa o KRS") nigdy nie rozpoczęła prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, jak również pomimo wskazania adresu przedmiotowej nieruchomości w tym rejestrze jako "adresu spółki", zgodnie z wymaganiami przepisów prawa, żadne pomieszczenie w znajdującym się pod tym adresem budynku nie zostało udostępnione tak spółce K. sp. z o.o., jak i osobom ją reprezentującym (nie miała także ważnego tytułu prawnego), w szczególności nie znajdowało się tam miejsce, w którym wykonywane były jakiekolwiek czynności zarządcze spółki czy też w którym prowadzona była działalność gospodarcza, ani nie była przechowywana jakakolwiek dokumentacja spółki;

- a nadto, że nieruchomość przy ul. [...] w W., zabudowana budynkiem mieszkalnym zarówno w dacie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jak i obecnie była i jest niezmiennie wykorzystywana (wyłącznie) na cele mieszkaniowe, stanowi bowiem miejsce zamieszkania Z.S. (na powyższy adres zostały jej doręczone decyzja wydana zarówno w I, jak i w II instancji),

- jak również, że w dokumencie podpisanym 10 stycznia 2011 r. (zgodnie z oświadczeniem D.K.) przez Z.S. i spółkę K. sp. z o.o. w organizacji, spółce wskazano (jedynie dla potrzeb związanych z rejestracją spółki) jedno (bliżej nieokreślone) pomieszczenie w budynku mieszkalnym posadowionym na tej Nieruchomości, nie zaś całą Nieruchomość;

b) a zatem skutkujących również poczynieniem błędnych ustaleń, z których wynikało, że samo tylko zarejestrowanie spółki K. sp. z o.o. pod adresem nieruchomości przy ul. [...] w W. przesądzało o prowadzeniu przez tę spółkę działalności gospodarczej oraz o wykorzystaniu rzeczonej nieruchomości na cele inne, niż te które wynikały z uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla osób fizycznych (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 146 poz. 4797; dalej również jako "uchwała nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy"), a które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W., co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 4 ust. 15 w związku z ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz. U z 2019 r. poz. 1314; dalej również jako "ustawa przekształceniowa z 2005 r.");

podczas gdy prawidłowo poczynione ustalenia przy uwzględnieniu treści rzeczonych przepisów winny skutkować stwierdzeniem, że nie stanowi wykorzystania Nieruchomości na cele inne niż mieszkaniowe samo tylko wskazanie jej adresu jako adresu spółki K. sp. z o.o. we właściwym rejestrze, jeżeli Nieruchomość ta nie jest miejscem, w którym wykonywane były kiedykolwiek czynności zarządcze spółki, czy też w którym prowadzona była jakakolwiek działalność gospodarcza ani nie była przechowywana jakakolwiek dokumentacja, zaś w rzeczywistości pod adresem Nieruchomości nigdy nie znajdowała się siedziba wskazanej powyżej spółki;

ponadto nawet jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (bezpodstawnie) ustaliło, że samo tylko zarejestrowanie społki K. sp. z o.o. pod adresem nieruchomości przy ul. [...] w W. przesądzało o wykorzystaniu tej nieruchomości na cele inne niż te, które wynikały z uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m. st. Warszawy, Organ administracji publicznej dopuścił się uchybień rzeczonych przepisów skutkujących

c) poczynieniem błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że warunkiem udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W. było jej wykorzystywanie wyłącznie na cele mieszkaniowe,

podczas gdy w związku z brzmieniem § 1 ust. 1 i 3 uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy, bonifikata ta mogła zostać przyznana również w przypadku wykorzystywania rzeczonej nieruchomości zarówno na cele mieszkaniowe jak i na cele inne niż mieszkaniowe, przy czym w takim przypadku przysługiwała bonifikata w wysokości ustalonej proporcjonalnie do powierzchni gruntu wykorzystywanej na cele mieszkaniowe;

a nadto

d) błędnym ustaleniem, że gdyby spółka K. sp. z o.o. prowadziła działalność (co ma wynikać z samego faktu zarejestrowania jej w Rejestrze Przedsiębiorców) pod adresem nieruchomości przy ul. [...] w W. w dacie złożenia wniosku o udzielenie bonifikaty od opłaty przekształceniowej należnej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo jej własności, bonifikata ta nie zostałaby udzielona Skarżącym kasacyjnie;

podczas gdy dokonawszy prawidłowej wykładni przepisów art. 4 ust. 15 w związku z ust. 7 pkt 2 ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz § 1 ust. 1 i 3 uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy oraz rozpatrzywszy w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności dowody wymienione w punkcie a) powyżej, z których - raz jeszcze należy podkreślić - wynika, że spółce K. sp. z o.o. na cele związane z jej rejestracją wskazano jedynie jedno pomieszczenie znajdujące się w budynku posadowionym na tej nieruchomości, a także że nieruchomość ta pozostaje zabudowana budynkiem mieszkalnym stanowiącym niezmiennie miejsce zamieszkania Z.S., należało dość do przekonania, że fakt owej rejestracji (o ile w ogóle) mógł mieć jedynie wpływ na wymiar udzielonej bonifikaty, nie zaś na fakt jej udzielenia, tym samym że ewentualnemu zwrotowi mogłaby podlegać co najwyżej kwota odpowiadająca części udzielonej bonifikaty, ustalona proporcjonalnie do części gruntu zajętej pod rzeczone pomieszczenie;

oraz

e) zaniechaniem dokonania wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, tj. ustaleń w zakresie stosunku ogólnej powierzchni gruntu położonego przy ul. [...] w W. do powierzchni zajętej pod pomieszczenie jakie miałoby zostać wskazane spółce K. sp. z o.o. (taka bowiem tylko powierzchnia byłaby ewentualnie wykorzystywana na cele inne niż mieszkaniowe); a także ustaleń dotyczących kwoty odpowiadającej proporcjonalnie tej powierzchni, a stanowiącej część kwoty udzielonej bonifikaty od opłaty przekształceniowej.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej z 2005 r.

a to w związku z brakiem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i decyzji wydanej w I instancji przez Zarząd [...], podczas gdy Organ odwoławczy kontrolowaną decyzją utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, z której to decyzji (rozstrzygnięcia) wynika, iż Zarząd [...] orzekł o obowiązku zwrotu bonifikaty od opłaty przekształceniowej w całości od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. solidarnie, podczas gdy z utrwalonej już wykładni art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej z 2005 r. wynika, że zobowiązanie do zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty przekształceniowej dla nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych nie jest zobowiązaniem solidarnym i obciąża poszczególnych współwłaścicieli stosownie do wielkości ich udziałów w danej nieruchomości, co w niniejszej sprawie powinno skutkować orzeczeniem o ewentualnym obowiązku zwrotu przez A.S. oraz przez Z.S. odpowiednich kwot, nie zaś jak uczyniły to wyżej wskazane organy, przez obie Skarżące kwoty łącznej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 ustawy przekształceniowej z 2005 r. w związku z § 1 ust. 1 i 3 uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy

poprzez dokonanie błędnej wykładni rzeczonego przepisu, a to w związku z przyjęciem że przez "wykorzystanie nieruchomości na cele inne niż ten który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty (cel mieszkaniowy) należy rozumieć samo tylko ujawnienie adresu nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności, jako adresu spółki w Rejestrze Przedsiębiorców KRS, co samo w sobie ma świadczyć o prowadzeniu działalności gospodarczej w tym miejscu, a zatem pozostawać w kolizji z § 1 ust. 1 i 3 uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy, oraz że bez znaczenia dla tej konstatacji jest fakt, iż pomimo ujawnienia w tym rejestrze spółka nie rozpoczęła prowadzenia działalności gospodarczej, tym samym pod tak ujawnionym adresem nie prowadzi oraz nie prowadziła żadnej działalności, w tym w szczególności działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 162) jak również, że pod adresem ujawnionym jako adres spółki w rzeczywistości nie znajduje się jej siedziba, nie urzędowały oraz nie urzędują tam osoby zarządzające spółką oraz nie znajduje się dokumentacja spółki; co więcej, nieruchomość w ogóle nie została spółce udostępniona, a fakt rejestracji miał jedynie znaczenie formalne, związane z koniecznością wypełnienia przesłanek koniecznych do zarejestrowania spółki;

a w konsekwencji na ich błędnym zastosowaniu, wskutek wyżej wymienionej błędnej interpretacji, albowiem wynikający z akt sprawy stan faktyczny oraz prawidłowa wykładnia rzeczonych przepisów winna prowadzić do wniosku, że w sprawie bezsprzecznie nie doszło do wykorzystania nieruchomości przy ul. [...] w W. na cele inne niż ten, który był podstawą udzielenia bonifikaty zgodnie z treścią uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy, albowiem Skarżące kasacyjnie w rzeczywistości nigdy nie udostępniły budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie, w całości lub w części, spółce K. sp. z o.o., w miejscu tym w rzeczywistości nigdy nie znajdowała się siedziba tejże spółki, nie było to więc miejsce, w którym wykonywane były czynności zarządcze lub też w którym prowadzona była jakakolwiek działalność gospodarcza, a zatem owo zarejestrowanie spółki stanowiło formę "wykorzystania adresu nieruchomości" a nie "wykorzystanie nieruchomości", o którym mowa w rzeczonym przepisie

co skutkowało nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżące kasacyjnie i jej bezpodstawnym oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;

2) art. 17 ust. 1 ustawy o KRS poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zawarte w tym przepisie domniemanie prawne jest niewzruszalne, tym samym uznanie, że nie można obalić tego domniemania dowodami przeciwnymi przeprowadzonymi w toku prowadzonego postępowania, w tym w szczególności że nie jest możliwe zweryfikowanie danych wynikających z Rejestru Przedsiębiorców KRS na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, Iż nie pozostają one w zgodzie ze stanem rzeczywistym;

w konsekwencji czego bezpodstawnie przyjęto, że skoro w Rejestrze Przedsiębiorców KRS ujawniono, iż adres spółki jest jednocześnie adresem nieruchomości przy ul. [...] w W., to wynika z tego w sposób bezwzględnie wiążący dla Organu administracji publicznej, iż w tym właśnie miejscu prowadzona jest przez tę spółkę działalność gospodarcza, a nadto że nie jest możliwe przeprowadzenie przez ten Organ w toku postępowania administracyjnego dowodu przeciwnego, i to nawet w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, iż pod przedmiotowym adresem spółka K. sp. z o.o. nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej oraz w rzeczywistości nie znajdowała się w tym miejscu siedziba jej zarządu;

co skutkowało nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżące kasacyjnie i jej bezpodstawnym oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji

ponadto nawet gdyby uznać, że z samego tylko faktu ujawnienia adresu Nieruchomości jako spółki w Rejestrze Przedsiębiorców KRS wynika fakt wykorzystania tej Nieruchomości na cele, które nie są celami, dla których udzielono bonifikaty od przekształcenia, zarzucono naruszenie

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 15 w związku z ust. 7 pkt 2 ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz § 1 ust. 1 i 3 uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy

poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, z której wynika, że celem udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynikającym z uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy było wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe, podczas gdy analiza postanowień tej uchwały prowadzi do wniosku, że udzielenie bonifikaty możliwe było zarówno w przypadku wykorzystywania nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe, jak i w przypadku, gdy poza celami mieszkaniowymi była ona wykorzystywana także dla realizacji innych celów, przy czym w tym ostatnim przypadku bonifikata mogła przysługiwać proporcjonalnie do powierzchni gruntu wykorzystywanej na cele mieszkaniowe; innymi słowy że to, czy powierzchnia nieruchomości była wykorzystywana na cele mieszkaniowe w całości czy w części wpływało jedynie na wymiar przyznanej bonifikaty, nie zaś na to. czy bonifikata ta została w ogóle przyznana;

co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń w zakresie celów, jakie stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W. w prawo własności tej nieruchomości; w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 151 p.p.s.a. bezpodstawnie oddalił skargę wniesioną przez Skarżące kasacyjnie, a zatem nie uchylił kontrolowanej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie;

- które to naruszenia wymienione w punktach II. 1) - 3) w konsekwencji doprowadziły do arbitralnego, a zatem niezgodnego z prawem, orzeczenia w trybie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej z 2005 r. o zwrocie kwoty równej udzielonej bonifikacie (po jej waloryzacji) względnie o zwrocie tej kwoty w całości;

a ponadto zarzucono naruszenie

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej z 2005 r. w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie żądania od A.S. oraz Z.S. zwrotu kwoty równej przyznanej im bonifikacie po waloryzacji, w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W. w prawo jej własności, pomimo że nie zostało uprzednio rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej żądanie Skarżących kasacyjnie, wynikające z art. 4 ust. 15 in fine ustawy przekształceniowej z 2005 r., zgodnie z którym, z uwagi na szczególne okoliczności wnosiły one o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a nadto zarówno Zarząd [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie podjąwszy żadnych działań mających na celu ustalenie rzeczywistych intencji Skarżących kasacyjnie potraktowały ich żądanie jako wniosek o umorzenie przedmiotowego (wbrew brzmieniu podania) zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., nie zaś jako podanie o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Sąd I instancji oraz ponowne rozpoznanie sprawy. W razie przedstawienia skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na wskazaną powyżej decyzję Kolegium; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że nie było podstaw do zobowiązania A.S. do zapłaty kwoty 75.902,38 złotych oraz Z.S. do zapłaty kwoty 45.541,42 złotych, która to kwota stanowi wartość udzielonej im bonifikaty (po jej waloryzacji) od opłaty przekształceniowej w związku z przekształceniem we własność prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, udzielonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr 354/207 z 18 grudnia 2007 r. z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...], Kw [...]), powoływanej dalej jako "nieruchomość".

Skarżące kasacyjnie uważają, że skoro w umowie użyczenia z 10 stycznia 2011 r., jest mowa o bezpłatnym używaniu przez spółkę K. sp. z o.o. w organizacji reprezentowanej m.in. przez D.K., jedynie pomieszczenia znajdującego się w domu posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, zaś ww. spółka nie prowadziła jakiejkolwiek działalności na przedmiotowej nieruchomości, a jedynie wykorzystała adres nieruchomości na potrzeby postępowania rejestracyjnego wskazując go jako adres spółki, to nie można mówić o tym, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel inny, niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu, że skoro warunkiem udzielania Skarżącym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wykorzystywanie zabudowanej nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy, a Skarżące tego warunku nie dotrzymały i pod adresem tym została zarejestrowano działalność gospodarczą, to decyzja zobowiązująca do zwrotu tej bonifikaty jest prawidłowa, bowiem Skarżące nie dotrzymały warunków na jakich udzielona im została bonifikata. Bez znaczenia przy tym dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostaje okoliczność, że nieruchomość Skarżących, nadal wykorzystywana jest przez jedną ze Skarżących na cele mieszkaniowe. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogło także mieć znaczenia badanie stopnia wykorzystania nieruchomości na cel inny niż mieszkaniowy, skoro przywołana wyżej uchwała, stanowiąca podstawę udzielenia bonifikaty, jednoznacznie wskazuje, iż bonifikata może zostać udzielona od opłaty dotyczącej nieruchomości wykorzystywanej wyłącznie na cel mieszkaniowy.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Przystępując do rozważań na temat zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 1314; dalej również jako "ustawa przekształceniowa") osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Przekształcenie to nie było wolne od opłat, gdyż w myśl art. 4 ust. 1 wspomnianej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, była obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosowanie do postanowień art. 4 ust. 7 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji mógł udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody oraz jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.

W niniejszej sprawie podstawą udzielenia bonifikaty w decyzji z 18 grudnia 2007 r. była uchwała Nr LXXVII/2376/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 czerwca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla osób fizycznych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 146, poz. 4797; dalej jako "uchwała z 2006 r."). Zgodnie z § 1 pkt 1 tej uchwały wyraża się zgodę na udzielanie osobie fizycznej 60% bonifikaty od opłaty za zmianę prawa wieczystego użytkowania gruntu w prawo własności, albo za zmianę udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział we własności, jeżeli nieruchomość jest wykorzystywana lub przeznaczona na cel mieszkaniowy lub rolny.

Bonifikatę, o której mowa w pkt 1, powiększa się o 1% za każdy rok trwania użytkowania wieczystego, licząc do dnia wydania decyzji lub zawarcia umowy o zmianie użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz suma udzielonych bonifikat nie może przekroczyć 95% (pkt 2).

W przypadku wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe i inne, bonifikata o której mowa w ust. 1, będzie przysługiwała proporcjonalnie do powierzchni gruntu wykorzystywanej na cele mieszkaniowe (pkt 3).

Z § 1 pkt 3 ww. uchwały wynika, że warunkiem koniecznym udzielenia bonifikaty nie jest wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe.

W przypadku niedochowania warunków udzielenia bonifikaty jej zwrot następował na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym organ wydający decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej - w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Waloryzacji udzielonej bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest swego rodzajem przywilejem dla podmiotu wnoszącego o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z czym wiążą się dwa elementy: cel wykorzystania nieruchomości, z którym powiązane jest udzielenie bonifikaty, oraz wskazany okres, w którym niedozwolone jest zbycie tej nieruchomości bądź zmiana jej przeznaczenia. Oba elementy muszą być bezwzględnie dotrzymane przez podmiot korzystający z udzielonej mu bonifikaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/17).

Właściwy organ nie jest uprawniony na etapie określania wysokości zwracanej bonifikaty do zastosowania § 1 pkt 3 uchwały z 2006 r. i określenia wysokości zwracanej bonifikaty proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości, która przestała być wykorzystywana na cele mieszkaniowe.

Wykładnia językowa art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej prowadzi do wniosku, że jeżeli osoba fizyczna występująca z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności deklaruje, że nieruchomość jest w całości wykorzystywana na cele mieszkaniowe, w związku z czym została udzielona bonifikata w wysokości odpowiedniej do całości nieruchomości, to wnioskodawca tym samym zobowiązuje się do wykorzystywania nieruchomości w całości na cele mieszkaniowe przez okres 5 lat, licząc od dnia przekształcenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważano zagadnienie wykładni art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej w odniesieniu do stanów faktycznych, w których podmiot wnoszący o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zarejestrował pod adresem nieruchomości prowadzoną przez siebie jednoosobową działalność gospodarczą. Wskazano, iż wykładnia językowa art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej wymaga uzupełnienia wynikami wykładni celowościowej i systemowej.

W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest mianowicie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 2/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

W tym kontekście istotne znaczenie dla ustalenia znaczenia pojęcia "celu wykorzystania nieruchomości", o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 13/15, który co prawda odnosił się do konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 i 2141), jednakże ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rozumiany w ten sposób, że wystarczającą przesłanką zakwalifikowania gruntu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości do kategorii gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej jest prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną będącą jego współposiadaczem, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał podkreślił, że ustawodawca deklaruje, że obowiązek podatkowy i wysokość podatku zależy od: a) posiadania gruntu przez przedsiębiorcę, b) związku gruntu z prowadzeniem działalności gospodarczej. Równocześnie przyjmuje, że dla ustalenia tego związku wystarczy stwierdzenie, że grunt pozostaje w posiadaniu przedsiębiorcy. W konsekwencji obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, zostaje nałożony na osoby posiadające grunty niemające związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zastosowane kryterium "posiadania gruntu przez przedsiębiorcę" prowadzi do nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia wolności majątkowej. Zważywszy na ratio stosowania podwyższonej stawki, jaką jest potencjalna możliwość uzyskiwania przychodów z wykorzystania danych gruntów, niezbędne jest ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania opodatkowanego gruntu, którego współposiadaczem pozostaje osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą.

Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny uznał, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne dla opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek, których wystąpienie powoduje obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rozumianego we wskazany sposób i wywody z tym związane oznaczają, że zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego argumentacji nie można pominąć podczas analizy pojęcia "celu wykorzystania nieruchomości", o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej. Aprobata odmiennej wykładni podważałaby orzeczenie kwestionujące konstytucyjność zbliżonej regulacji.

Jednym z wniosków wynikających z ww. wyroku Trybunału jest niedopuszczalność stosowania podwyższonej stawki podatku od nieruchomości w związku jedynie z faktem, że określona nieruchomość pozostaje w posiadaniu przedsiębiorcy, a to w sytuacji, w której nieruchomość ta nie jest w rzeczywistości wykorzystywana na potrzeby takiej działalności. Fakt, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne dla opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek, których wystąpienie powoduje obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1081/16; z 23 czerwca 2023 r., I OSK 1345/22). Złożenie wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przez osobę fizyczną i podjęcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę rodzi określone konsekwencje na gruncie np. przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2647 ze zm.), czy też ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2022 r. poz. 931 ze zm.), jednakże dla oceny, czy nastąpiło wykorzystanie nieruchomości na "inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty", decydujące znaczenie ma ustalenie rodzaju, charakteru i sposobu prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można bowiem w każdym przypadku utożsamiać wskazania w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej adresu działalności z wykorzystywaniem nieruchomości na cele związane z jej prowadzeniem. Przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi występują bowiem w obrocie prawnym w dwojakim charakterze: jako osoby prywatne (a więc w zakresie swojego majątku osobistego) oraz jako przedsiębiorcy. Występowanie przez osobę fizyczną w obrocie w tej dwojakiej roli uzasadnia rozróżnienie jej sytuacji na tle ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (podobnie jak na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie podatku od nieruchomości).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy różni się od stanów faktycznych ww. spraw. W rozpoznawanej sprawie doszło mianowicie do użyczenia spółce prawa handlowego K. Sp. z o.o., notabene nie założonej z udziałem skarżących, które uzyskały bonifikatę, pomieszczenia w budynku na przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym spółka wykorzystała adres przedmiotowej nieruchomości zarówno na etapie rejestracji spółki, jak i po jej wpisaniu do Krajowego Rejestru Sądowego wskazując go jako adres siedziby. Różnica ta nie ma o tyle znaczenie, że w każdym przypadku dla oceny, czy nastąpiło wykorzystanie nieruchomości na "inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty", decydujące znaczenie ma ustalenie, czy na nieruchomości faktycznie była prowadzona działalność gospodarcza. W odniesieniu do spółek prawa handlowego konieczne jest zatem ustalenie, czy nieruchomość lub jej część stanowiła element przedsiębiorstwa spółki lub czy spółka miała siedzibę pod adresem tej nieruchomości.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2021 r., II FPS 1/21, wskazano, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z posiadaniem przedsiębiorstwa, czyli zorganizowanego zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo obejmuje m.in. indywidualizujące je oznaczenie, własność ruchomości i nieruchomości, prawa najmu i dzierżawy, koncesje, licencje i zezwolenia, a także księgi i dokumenty związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa (art. 55¹ k.c.). Prowadzenie przedsiębiorstwa wymaga zatem zindentyfikowania i wydzielenia z majątku podatnika składników majątkowych, które będą służyć prowadzeniu działalności gospodarczej. Wiąże się to zazwyczaj m.in. z prowadzeniem ewidencji środków trwałych, ksiąg podatkowych, tworzeniem zorganizowanej struktury, mającej umożliwić gospodarowanie tym majątkiem, finansowaniem wydatków związanych z utrzymaniem tego majątku z przychodów z działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II FSK 1581/18, CBOSA). Jeżeli zatem podatnik: a) nie podejmuje czynności zmierzających do wyraźnego wyodrębnienia przedsiębiorstwa poprzez stworzenie zorganizowanego zespołu składników materialnych i niematerialnych mających służyć tej działalności, b) nie buduje struktury organizacyjnej pozwalającej mu na zarządzanie tą wydzieloną częścią majątku, c) nie wypracowuje strategii tej działalności (planów co do jej rozwoju, badania rynku pod kątem potrzeb potencjalnych najemców, dostosowywania składników majątków do tych potrzeb), to nie można uznać, że składniki majątkowe związane są z działalnością gospodarczą.

Rejestracja przedsiębiorcy w Krajowym Rejestrze Sądowym wiąże się z posiadaniem siedziby oraz koniecznością jej ujawnienia w tym Rejestrze.

Umowa spółki musi zawierać m.in. jej siedzibę (art. 157 § 1 pkt 1 k.s.h. w zw. z art. 41 k.c.). Siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, chyba że co innego ustalone zostanie w statucie (umowie spółki) lub co innego wynika z przepisów ustawy (art. 41 k.c.).

Siedzibę spółki należy odróżnić od adresu spółki, który powinien być jej konkretyzacją, poprzez podanie ulicy, numeru budynku, ewentualnie lokalu. Osoba prawna dla skutecznego posługiwania się adresem siedziby powinna mieć do niego tytuł prawny (własność, najem, dzierżawa, użytkowanie, użyczenie).

Wraz z wnioskiem o pierwszy wpis w rejestrze przedsiębiorców wnioskodawca składa w szczególności umowę spółki oraz dokument potwierdzający uprawnienie do korzystania z lokalu lub nieruchomości, w których znajduje się jego siedziba (art. 19b ust. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.; dalej jako "ustawa o KRS").

Określenie siedziby spółki ma w wielu przypadkach znaczenie prawne nie tylko w Kodeksie spółek handlowych, ale też w innych ustawach. Z kolei oznaczenie adresu spółki ma znaczenie ze względu na określenia właściwości miejscowej sądów, urzędów skarbowych itp. Adres ten najczęściej będzie miejscem przechowywania dokumentacji rachunkowej (o ile nie powierzono wykonywania rachunkowości biuru rachunkowemu), miejscem prowadzenia księgi udziałów i księgi protokołów oraz przechowywania innych dokumentów spółki.

Adres siedziby spółki ma istotne znaczenie dla doręczania korespondencji. Tym niemniej jest dopuszczalne ustalenie adresu do korespondencji niezależnie od miejsca siedziby. Możliwe jest także złożenie na poczcie przynależnej do adresu siedziby żądania dosyłania korespondencji pod dowolny adres. Dosyłanie korespondencji nie obejmuje jednak pism w postępowaniu karnym, cywilnym, administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, gdyż tryb doręczania korespondencji w tych sprawach regulują szczególne przepisy proceduralne.

Artykuł 17 ust. 1 ustawy o KRS konstytuuje zasadę domniemania prawdziwości danych wpisanych do KRS. Domniemanie przyjęte w tym przepisie jest domniemaniem prawnym wzruszalnym i polega na przyjęciu fikcji prawnej zgodności wpisanych do rejestru danych ze stanem rzeczywistym. Jest ono wiążące zarówno w stosunkach między podmiotem podlegającym wpisowi do rejestru a osobami trzecimi, jak i pomiędzy osobami trzecimi dokonującymi między sobą czynności na podstawie danych bez udziału podmiotu podlegającego wpisowi do KRS (por. wyrok NSA z 14 września 2016 r., I FSK 352/15, LEX nr 2107064). Nie oznacza to jednak, że adres siedziby spółki wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego zawsze pokrywa się z faktycznym adresem siedziby spółki. Tego rodzaju rozbieżność nie jest pożądana z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. Z tego względu w ustawie o KRS wprowadzono m.in. odpowiedzialność odszkodowawczą podmiotu wpisanego do Rejestru za zgłoszenie nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jego wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do Rejestru w ustawowym terminie (art. 18 ust. 1 ustawy o KRS).

Z powyższego wynika, że nie jest wykluczone wykazanie przez osobę trzecią, że adres siedziby przedsiębiorcy wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego nie jest rzeczywistym adresem siedziby tego przedsiębiorcy. Jeżeli pod takim adresem nie znajduje się również przedsiębiorstwo lub jego składniki służące prowadzeniu działalności gospodarczej, to nie ma podstaw do twierdzenia, że pod takim adresem jest przez tego przedsiębiorcę faktycznie prowadzona działalność gospodarcza. Mówiąc wprost, nieruchomość znajdująca się pod takim adresem nie jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej.

Skoro przesłanką żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji jest stwierdzenie, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty (art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej), to przesłanka ta zmaterializuje się dopiero po stwierdzeniu że nieruchomość faktycznie została wykorzystana na inne cele. Nie można zatem w każdym przypadku utożsamiać wskazania w Rejestrze adresu siedziby spółki z wykorzystywaniem nieruchomości znajdującej się pod tym adresem na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy decyzję nr 7/2020 z 17 marca 2020 r. zobowiązał A.S. do zapłaty kwoty 75.902,38 złotych oraz Z.S. do zapłaty kwoty 45.541,42 złotych, stanowiącej wartość bonifikaty, udzielonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr 354/207 z 18 grudnia 2007 r. z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W toku prowadzonych czynności kontrolnych organ ustalił, że w budynku mieszkalnym posadowionym na nieruchomości w dniu 8 sierpnia 2011 r. została zarejestrowana działalność gospodarcza pod nazwą K. Sp. z o.o. W konkluzji decyzji stwierdzono, że nieruchomość nie była wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe, co było warunkiem udzielenia bonifikaty, zatem organ miał podstawę do żądania zwrotu bonifikaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy powyższą decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy. Kolegium uznało, że skoro warunkiem udzielenia skarżącym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wykorzystywanie zabudowanej nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy, a skarżące tego warunku nie dotrzymały, rejestrując pod tym adresem działalność gospodarczą, to słuszna jest ocena o legalności decyzji zobowiązującej do zwrotu tej bonifikaty.

Skarżące konsekwentnie podnoszą, że jakkolwiek nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] była wskazana w Krajowym Rejestrze Sądowym jako adres siedziby spółki K. sp. z o.o., to ww. Spółka nigdy nie rozpoczęła ani nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej pod udostępnionym jej adresem. Twierdzą, że w rzeczywistości został jedynie udostępniony adres. Wskazują też, że Spółce tej zostało bezpłatnie użyczone jedynie (bliżej nieokreślone) pomieszczenie w budynku mieszkalnym posadowionym na nieruchomości.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że wskazanie adresu przedmiotowej nieruchomości jako adresu siedziby spółki K. sp. z o.o. jest wystarczające dla stwierdzenia, że nieruchomość nie była wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe, co było warunkiem udzielenia bonifikaty, zatem organ miał podstawę do żądania zwrotu bonifikaty. Stanowisko to nie może jednak być uznane za prawidłowe. Należy stwierdzić, że tym samym Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez co niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Organ ponownie rozpatrując sprawę zbada zakres i charakter korzystania przez spółkę K. sp. z o.o. z przedmiotowej nieruchomości, w razie potrzeby uzupełniając materiał dowodowy, oraz oceni, czy istnieją podstawy do uznania, że nieruchomość wykorzystywana była na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Powyższe okoliczności nie zostały bowiem ustalone w sprawie. Następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiednio do dokonanych ustaleń oraz ocen.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.