Skoro dowodem i podstawą żądania potwierdzenia skutku przekształcenia jest zaświadczenie z 29 grudnia 2023 r. wydane na podstawie art. 217 i 218 k.p.a. w zw. z art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm., dalej: p.g.i.k.), zasadne jest rozważenie, jaki stan potwierdzają dane ewidencji. W tym celu należy odwołać się do obowiązującego w dacie, na jaką wystawiono zaświadczenie, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Dane ewidencyjne dotyczące budynku wyszczególnione zostały w § 63 ust. 1 rozporządzenia, w punktach od 1-27. Katalog ten jest bardzo obszerny i obejmuje cały szereg danych, którymi są:
1) identyfikator budynku o którym mowa w ust. 16-22 załącznika nr 1 do rozporządzenia;
2) status budynku określający, że:
a) budowa budynku została zakończona w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub rozpoczęte zostało jego faktyczne użytkowanie,
b) budynek jest w trakcie budowy,
c) budynek do rozbiórki,
d) budynek jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale jego budowa nie została rozpoczęta;
3) numeryczny opis konturu budynku;
4) rodzaj budynku według KŚT;
5) klasa budynku według PKOB;
6) główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku;
7) wartość budynku, jeżeli zostanie ustalona;
8) data zakończenia budowy, a w przypadku przebudowy budynku - również data tej przebudowy;
9) stopień pewności ustalenia dat, o których mowa w pkt 8;
10) informacja o materiale, z którego zbudowane są zewnętrzne ściany budynku;
11) informacja o zakresie przebudowy budynku;
12) liczba kondygnacji nadziemnych i podziemnych budynku;
13) pole powierzchni zabudowy budynku;
14) pole powierzchni użytkowej budynku ustalone na podstawie:
a) obmiarów,
b) informacji zawartych w projekcie budowlanym;
15) łączne pole powierzchni użytkowej:
a) lokali stanowiących odrębne nieruchomości,
b) lokali niewyodrębnionych,
c) pomieszczeń przynależnych do lokali;
16) liczba ujawnionych w ewidencji samodzielnych lokali;
17) numer w rejestrze zabytków, jeżeli budynek jest wpisany do tego rejestru;
18) adres budynku, na który składają się:
a) miejscowość i identyfikator TERYT miejscowości,
b) dzielnica,
c) ulica i identyfikator TERYT ulicy,
d) numer porządkowy, jeżeli został nadany budynkowi;
19) identyfikatory działek ewidencyjnych, na których położony jest budynek;
20) informacja, czy budynek został oddany do użytkowania w całości lub w części;
21) oznaczenie części budynku oddanej do użytkowania;
22) data oddania do użytkowania budynku lub części budynku;
23) liczba mieszkań według dokumentacji budowy w budynku mieszkalnym:
a) 1-izbowych,
b) 2-izbowych,
c) 3-izbowych,
d) 4-izbowych,
e) 5-izbowych,
f) 6-izbowych,
g) 7-izbowych,
h) 8-izbowych,
i) 9-izbowych,
j) 10-izbowych,
k) składających się z więcej niż 10 izb;
24) łączna liczba izb w budynku mieszkalnym;
25) data rozbiórki:
a) całego budynku,
b) części budynku;
26) przyczyna rozbiórki budynku lub jego części;
27) informacja o wyposażeniu w wewnątrzbudynkową infrastrukturę techniczną przystosowaną do szybkich łączy (budynek gotowy na szybki Internet).
Natomiast przepis § 63 ust. 1f rozporządzenia stanowi, że w przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej:
1) identyfikator budynku;
2) status budynku;
3) geometryczny opis konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku;
4) rodzaj budynku według KŚT;
5) klasę budynku według PKOB;
6) główną funkcję budynku.
Zaświadczenie wydane skarżącemu zawiera ograniczony zakres danych: identyfikator budynku, oznaczenie działki, na której jest położony, adres budynku, status (wybudowany), powierzchnię zabudowy (410 m2), rok zakończenia budowy ([...]), liczbę kondygnacji pod i nadziemnych (4/1), numer rejestru zabytków ([...]), materiał ścian zewnętrznych (mur) oraz rodzaj wg KST (budynki mieszkalne -110). Wydane zaświadczenie w szczególności nie określa zatem głównej funkcji budynku czy liczby mieszkań, podany został jedynie rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych.
Klasyfikacja Środków Trwałych jest standardem klasyfikacyjnym, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1799 z późn. zm.). Na podstawie art. 40 ust. 2 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. poz. 1864). Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, budynki stanowią grupę środków trwałych oznaczonych cyfrą 1. Grupy środków trwałych dzielą się na drugim szczeblu podziału klasyfikacyjnego na podgrupy, którym nadane zostały symbole dwucyfrowe. Wprowadzono też trzeci szczebel podziału klasyfikacyjnego środków trwałych, rodzaje, któremu nadano symbole trzycyfrowe. Podziały występujące w grupie 1 i 2 (obiekty inżynierii lądowej i wodnej) opracowane zostały na podstawie usystematyzowanego wykazu obiektów budowlanych Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. poz. 1316 z późn. zm.) i Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. poz. 1676). W związku z tym, obiektom objętym tymi grupami przypisano także odpowiednie symbole PKOB i PKWiU 2015.
Zgodnie ze schematem klasyfikacji grupa 1 obejmuje w szczególności budynki. O zaliczeniu budynku (lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych.
Oznaczenie 110 dotyczy budynków mieszkalnych, rodzaj ten obejmuje budynki, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, takie jak:
- budynki jednorodzinne (wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej posiadające własne wejście z poziomu gruntu),
- budynki o dwóch mieszkaniach (wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej o dwóch mieszkaniach),
- budynki o trzech i więcej mieszkaniach,
- domy opieki społecznej (bez opieki medycznej), hotele robotnicze, domy dziecka, internaty i bursy szkolne, domy studenckie, placówki opiekuńczo-wychowawcze, domy dla bezdomnych, budynki zbiorowego zamieszkania dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych,
- budynki mieszkalne na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych,
- budynki rezydencji prezydenckich i biskupich.
Rodzaj ten nie obejmuje:
- budynków szpitali, klinik i innych budynków w zakresie opieki zdrowotnej, sklasyfikowanych w rodzaju 106,
- hoteli i podobnych budynków krótkotrwałego zakwaterowania, sklasyfikowanych w rodzaju 109,
- budynków niemieszkalnych na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych, sklasyfikowanych w rodzaju 109.
Przedstawiona charakterystyka budynku mieszkalnego według KŚT w szczególności wskazuje, że obejmuje ona szeroki zakres obiektów, w tym np. hotele robotnicze, domy studenckie, placówki opiekuńczo-wychowawcze, budynki mieszkalne na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych czy domy dla bezdomnych. Przyjmuje także kryterium powierzchni użytkowej, budynkiem mieszkalnym jest budynek, w którym co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do wskazanych celów mieszkalnych.
Natomiast ustawa o przekształceniu w art. 1 ust. 1 i 2 przewiduje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez co należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu dotyczy zatem nie wszystkich budynków mieszkalnych objętych oznaczeniem 110 według KŚT, ale wyłącznie mieszkalnych wielorodzinnych. Jeżeli zaś w takim budynku wielorodzinnym znajdują się inne lokale, niż mieszkalne, ustawa przyjmuje kryterium proporcji liczby lokali mieszkalnych do niemieszkalnych, a nie kryterium proporcji powierzchni użytkowej, jak w przypadku KŚT. Już z tego powodu powołanie się wyłącznie na oznaczenie budynku w oparciu o KŚT symbolem 110 nie jest wystarczające do uznania, że przedmiotowy budynek w dacie przekształcenia był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, o jakim mowa w ustawie o przekształceniu.
Ustawa o przekształceniu nie odsyła do rozumienia budynku mieszkalnego wedle KŚT, ani się nie posługuje ogólną kategorią budynku mieszkalnego. Ustawa za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe uznaje nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Są to kategorie prawne, budynki mające służyć takim celom powinny cechować się określonymi parametrami. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki różnego przeznaczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) i z tego powodu zasadne jest odwołanie się do przyjętych w nim rodzajów budynków. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia, budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne tworzą kategorię budynków mieszkalnych. Nie należą natomiast do niej inne rodzaje budynków, w tym budynki zamieszania zbiorowego, przez które zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
Jak wynika z porównania przedstawionych regulacji, zakresy pojęcia "budynek mieszkalny" wedle KŚT i "budynek mieszkalny" wedle warunków technicznych nie są tożsame. Skoro ustawa o przekształceniu odwołuje się do pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to zasadne i konieczne jest uwzględnienie cech, jakim taki budynek powinien odpowiadać. Z art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu wynika, że co najmniej połowę liczby lokali powinny w nim stanowić lokale mieszkalne. Przedłożone przez skarżącego zaświadczenie nie potwierdza ani liczby mieszkań w budynku mieszkalnym, ani łącznej liczby izb, ani głównej funkcji budynku, ani innych jego funkcji. Z podanych powyżej względów, zaświadczenie potwierdzające, że w ewidencji budynek dla potrzeb klasyfikacji środków trwałych oznaczony jest jako mieszkalny, nie jest jednoznaczne z zaświadczeniem, że w dacie przekształcenia prawa, na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego znajdował się budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowiły lokale mieszkalne.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu i art. 218 § 2 k.p.a. wobec powyższego nie znajduje potwierdzenia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.