Wyrok NSA z dnia 05 czerwca 2025, sygn. I OSK 2035/23

Jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część z zarzutów narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą ostatecznie przede wszystkim podstawowej kwestii spornej a mianowicie, czy zasadnie w okolicznościach sprawy (stanie faktycznym) Sąd wojewódzki uchylił wskazywane wyżej – orzeczenie – wydane przez SKO umarzające postępowanie administracyjne w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r. poz 270 ze zm., dalej też "ustawa zmieniająca", "ustawa z 2019 r.").

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przechodząc do rozpoznania środka odwoławczego stwierdzić należy, że najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi w środku zaskarżania przepisami (normami)prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014 r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018r. sygn. akt III CSK 4/18).

W związku z realizowaną niniejszym sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy przypomnieć, że zaistniały – konkretny – spór prawny powstał na gruncie szerszego zjawiska jurydycznego, wynikającego z regulacji prawnych dotyczących przeprowadzanego w naszym państwie od wielu lat procesu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o różne mechanizmy prawne ukształtowane określonymi aktami normatywnymi (zob. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Zarys prawa cywilnego, Warszawa 2024, s. 521–523).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy odnośny proces przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma swoje podstawy – podkreślmy – przede wszystkim w ustawach z dnia: 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2018 r. poz. 1716 ze zm., dalej też "ustawa przekształceniowa", "ustawa z 2018 r."); 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r. poz 270 ze zm., dalej też "ustawa zmieniająca", "ustawa z 2019 r.", 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018r. poz. 2204 ze zm., dalej też u.g.n. (ugn)).

W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że tak jak zasadniczo z tytułu użytkowania wieczystego, które jest odpłatnym prawem na rzeczy cudzej (gruntach skarbowych i samorządowych) "opłatę roczną" uiszcza wieczysty użytkownik (art. 238 k.c., art. 71 i nast. u.g.n.), tak również – w okolicznościach niniejszej sprawy – zasadniczo z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należna jest dotychczasowemu właścicielowi "roczna opłata przekształceniowa" (opłata przekształceniowa, opłata za przekształcenie). Odstąpienie od obowiązku uiszczania przywoływanych wyżej opłat jest wyjątkowe w oparciu o relewantne w tym zakresie podstawy prawne. Konieczność właściwego ustalania (określania) i następnie uiszczania (ponoszenia) w/w opłat przez zobowiązane podmioty jest normowane porządkiem prawnym, gdzie autonomia woli stron i swoboda umów znamienna dla prawa prywatnego (prawa cywilnego) doznają wydatnych ograniczeń. Jest to jednocześnie wypełnienie funkcji prawidłowego zarządu mieniem publicznym, urzeczywistnianie ochrony ważnego interesu publicznego – zabezpieczenie interesów majątkowych (ekonomicznych) właścicieli gruntów skarbowych i samorządowych, w tym również właściwej realizacji na ich rzecz dochodów publicznych należnych z tytułu z opłaty rocznej czy opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. L. Kieres, Zarząd mieniem publicznym, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 762–768; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 261 i nast.).

W odniesieniu do zarzutów środka zaskarżania trzeba ponadto uwypuklić, że dążenie normodawcy do właściwego ustalania (określania) oraz uiszczania (wykonania) rocznej opłaty przekształceniowej było asumptem do zmian w prawie i znajduje także odzwierciedlenie w procesie legislacyjnym m. in. w uzasadnieniu projektu – ustawy 2019 r. (ustawy zmieniającej): "(...). Ustawa z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (zwana dalej także "ustawą z dnia 20 lipca 2018 r.") miała na celu ustawowe przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność gruntów na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych i samodzielnych lokali położonych w budynkach wielorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z jej postanowieniami przekształcenie miało być odpłatne. (...)" – zob. szerzej Druk nr 3161 z dnia 20 grudnia 2018 r., BPS.DPS.030.69.2018.

W stosunku do zarzutów kasacyjnych godzi się również zaznaczyć, że zagadnienia jurydyczne (treści normatywne) ulokowane w tych zarzutach skierowanych wobec wyroku Sądu wojewódzkiego są odpowiednio podobne (zbliżone, porównywalne, analogiczne) do tych, które były już uprzednio wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi jurysdykcyjnych (orzeczeń) Naczelnego Sądu Administracyjnego w odpowiednio podobnych (zbliżonych, porównywalnych, analogicznych) stanach faktycznych – co istotne – do stanu faktycznego, który występuje w realiach niniejszej sprawy.

Tytułem przykładu m. in. postanowienia NSA z dnia: 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21, 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22; wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 633/23; wyroki NSA z dnia 20 listopada 2023 r.: sygn. akt I OSK 412/23, sygn. akt I OSK 452/23, sygn. akt I OSK 519/23, sygn. akt I OSK 572/23, sygn. akt I OSK 656/23, sygn. akt I OSK 657/23, sygn. akt I OSK 694/23, sygn. akt I OSK 788/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2462/23. Ponadto zob. uchwała NSA z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 43/10 – LEX nr 621350).

Z przywoływanych judykatów (orzeczeń) wynika zwłaszcza, że orzeczenie kolegium wydane na podstawie art. 4 ustawy z 2019 r. (ustawy zmieniającej) nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (zob. np. I OSK 572/23). Z kolei przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej (ustawie z 2019 r.) nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. (zob. np. I OSK 519/23). Natomiast umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy 2019 r. podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, zostało wszczęte po dniu 5 października 2018r., ale przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości (zob. np. I OSK 412/23). Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. doprowadziłoby do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario (zob. np. I OSK 656/23). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. nie dotyczy postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed dniem 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (zob. np. I OSK 657/23).

Skład Sądu odwoławczego podziela powyższe zapatrywania prawne i uznaje za aktualne w realiach niniejszej sprawy.

Tym samym w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych kwestionujących właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w wskazywanej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste (zob. I OSK 694/23).

Uwypuklić trzeba, że pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 35–77).

Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy (zob. I OSK 694/23; por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1769/24).

W świetle powyższego zarzuty kasacyjne kwestionujące właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.

Również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów prawa normujących umorzenie postępowania aktualizacyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 1 stycznia 2019 r. spowodowało bowiem bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej, skoro od wskazanego dnia nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji (zob. I OSK 412/23; por. odpowiednio E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 578–616).

W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści normatywnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej (zob. np. I OSK 657/23; por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 320–322, s. 333).

Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.

Z tego względu w art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności (zob. I OSK 2462/23).

Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 2019 r. o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (zob. I OSK 694/23).

Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r. poprzez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych (dotychczasowych właścicieli gruntów skarbowych i samorządowych) z uzyskania należnych im dochodów publicznych (środków finansowych) z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.

W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., ale przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości. Organ prowadząc postępowanie administracyjne w powyższym zakresie, w opozycji do zarzutów kasacyjnych, nie ustalił dokładanie – ramach postępowania dowodowego (wyjaśniającego) – stanu faktycznego sprawy administracyjnej, gdyż z uzasadnienia orzeczenia (decyzji administracyjnej) SKO nie wynika, że nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste – wszystkim – zobowiązanym współużytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a tym samym SKO naruszyło w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, jeśli chodzi zaś o podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do nich szczegółowo. Ocena co do ewidentnego braku słuszności zarzutów naruszenia przepisów prawa normujących (regulujących) umorzenie postępowania aktualizacyjnego zdecydowała, w realiach sprawy, o braku słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1878/22, 4 kwietnia 2023r., sygn. akt II GSK 275/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – uformowanych w części nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia wskazywanych wyżej przez przepisów (norm) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami (normami) powoływanymi przez stronę skarżącą w środku odwoławczym. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wydał prawidłowy wyrok, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie przez Sąd wojewódzki zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.