Wyrok NSA z dnia 24 października 2025, sygn. I OSK 2261/22

W skardze kasacyjnej A.U. (dalej: skarżąca) wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) polegające na zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, że działka ewidencyjna nr [...] nie stanowi pasa drogi publicznej ulicy [...], z istotnym skutkiem dla wyniku sprawy, polegającym na odmowie wydania wieczystym użytkownikom nieruchomości przy ul. [...] zaświadczenia żądanej treści w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r., poz. 2040).

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust 1, art. 2, art. 3, art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) przez pominięcie treści wpisów w księdze wieczystej [...], jako podstaw do wydania zaświadczenia w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów;

- art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, polegające na odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dla nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] w sytuacji, w której nieruchomość jako całość przeznaczona jest do zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że twierdzenie organów administracji oraz Sądu, że działka nr [...] jest drogą publiczną nie ma należytego oparcia w dostępnych w domenie publicznej dokumentach (informacjach wynikających z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych). Z księgi wieczystej [...] wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nieruchomość objęta tą księgą, składająca się z działek nr [...] i nr [...], w dniu 1 stycznia 2019 r., tj. w dniu wskazanym ustawą z dnia 20 lipca 2018 r., pozostawała we współużytkowaniu wieczystym czterech osób fizycznych. Księga nie zawierała żadnych wniosków wyłączających rękojmię wiary publicznej (art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Już to jest dla organu administracji fakt wiążący w stopniu uzasadniającym bezwarunkowe wydanie zaświadczenia. Skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Tymczasem organy administracji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, wskazują, że działka nr [...] stanowi część drogi publicznej ulicy [...]. Skoro Sąd twierdzi, że "wydanie zaświadczenia sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w posiadaniu urzędu", to uchybieniem mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy jest niewskazanie przez Sąd, jak i organy, jaki dokument niweczący domniemanie wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, będący w posiadaniu urzędu daje podstawę do zakwalifikowania działki nr [...] w ulicy [...] do kategorii dróg publicznych. Stwierdzenie Sądu, że na podstawie uchwały Rady m.s.t Warszawy z dnia 16 września 2004 r., XXXVII/846/2004, ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych, w której "jak ustalono działka ewidencyjna nr [...] stanowi pas drogowy" nie znajduje żadnego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Żaden z organów, będąc do tego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. zobowiązany, nie przeprowadził, choćby ograniczonego postępowania, nie wskazał niezbędnego do ustalenia przebiegu drogi publicznej dokumentu w postaci książki drogi, mapy lub planu będącego załącznikiem do tej uchwały Rady, z którego zidentyfikować można przebieg ul. [...]. Skarżący przedstawili wyczerpująco, wynikający tak z faktów jak i dokumentów źródłowych, stan sprawy, wskazując ponad wszelką wątpliwość, że od 1970 r. działka nr [...] (wraz z działką nr [...]) stanowi przedmiot ustanowionego do 2069 r. użytkowania wieczystego osób fizycznych, obciążona jest służebnościami drogi koniecznej na rzecz osób trzecich i systematycznym obowiązkiem ponoszenia przez skarżących i ich poprzedników prawnych wielotysięcznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego i podatku od nieruchomości. Już to wyklucza, że uchwałą XXXVII/846/2004 z 2004 r. można ustanowić część tej nieruchomości drogą publiczną.

Niezależnie od odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu z powołaniem się na "publiczny" charakter działki drogowej nr [...], dodatkową okolicznością uzasadniającą wedle oceny organów administracyjnych i Sądu odmowę przekształcenia, jest twierdzenie, że "z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wnika, że działka nr [...] oznaczona została symbolem "dr", a sposób korzystania z niej "drogi". Ustawa nie wyłącza możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z tej tylko przyczyny, że część nieruchomości jest działką drogową. Ustawa posługując się pojęciem nieruchomości zabudowanej uprawnia do przekształcenia także nieruchomości zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi (..) wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nieruchomość zabudowana jest w części budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w części urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie osobom zamieszkałym w samym budynku, jak również osobom uprawnionym ze służebności. Urządzenia te obejmują przede wszystkim ciąg pieszo-jezdny, stanowiący jedyny przejazd do ul. [...], poza tym przyłącza, ogrodzenie (z bramą wjazdową), plac postojowy i plac pod śmietniki dla właścicieli. Nieruchomość zawiera się zatem w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy przekształceniowej.

W piśmie procesowym z 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podał, że w załączniku nr [...] do pierwszego aktu porządkującego kwalifikację dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy - uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. pod pozycją [...] wyszczególniona została ulica [...], a w kolumnie nr [..] określono, że ulica ta, jako droga publiczna ma długość [...] m, co dokładnie odpowiada działce nr [...] stanowiącej własność m.st. Warszawy. Natomiast działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym skarżących i nie jest drogą publiczną. Za użytkowanie wieczyste miasto stołeczne Warszawa pobiera od skarżącej opłaty od wielu lat, a także prowadzi w tym zakresie postępowania cywilne (o zapłatę za użytkowanie) przeciwko skarżącej, co dowodzi, że ma wolę utrzymania tego stanu prawnego i go uznaje.

Do pisma załączono uchwałę nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. wraz z załącznikiem nr [...], pozew m.st. Warszawy z 6 listopada 2024 r. z załącznikami, odpowiedź skarżącej na nakaz zapłaty wraz z potwierdzeniem dokonania zapłaty. W piśmie pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z ww. dokumentów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt pisma skarżącej i dołączonych do nich materiałów, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.

Zasadny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. przez zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odpowiadającym okolicznościom faktycznym sprawy i jej przedmiotowi.

Przyjęty przez ustawodawcę model potwierdzania skutku powstałego z mocy prawa przez wydanie zaświadczenia, jak zasadnie wskazuje się w piśmiennictwie, jest źródłem szeregu kontrowersji. Z jednej strony dość precyzyjnie określono przesłanki warunkujące przekształcenie, z drugiej nie przewidziano żadnego postępowania w celu ich weryfikacji. Rolę takiego postępowania pośrednio ma spełniać postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. (zob. Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 4). Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W przypadku przedmiotowego zaświadczenia, konieczny zakres dotyczy przesłanek przekształcenia i dowodów, które tych przesłanek – pozytywnych i negatywnych - dotyczą. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może modyfikować treści dostępnych mu dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z tymi dokumentami sprzecznej, a zaświadczenie nie może rozstrzygać kwestii spornych i powinno być oparte na dokumentach i potwierdzać stan wynikający z tych dokumentów. Stan ten powinien odnosić się do daty, z jaką doszło do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W rozpoznawanej sprawie działki nr [...] i [...] objęte są jedną księgą wieczystą i stanowią jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym. Odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych działek w prawo własności została uzasadniona tym, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] stanowi pas drogowy ulicy [...] będącej drogą gminną nr [...]. W tym zakresie organy oparły się na znajdującym się w aktach wypisie z ewidencji gruntów, wydanym wedle stanu na dzień 24 listopada 2021 r. (k.60-61 akt adm.) Wypis ten potwierdza, że działka stanowi użytek oznaczony symbolem dr, a jednocześnie zawiera adnotację, że droga ta jest drogą gminną.

W odniesieniu do tych danych należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie kwestionuje drogowego charakteru działki. Faktycznie stanowi ona dojazd do budynku mieszkalnego na działce nr [...], obciążona jest także służebnością przejazdu na rzecz działki nr [...] i [...]. Skarżąca kwestionuje natomiast, aby działka ta wchodziła w skład drogi publicznej i w tym zakresie zarzuca brak stosownej weryfikacji, dotyczącej przebiegu ulicy [...].

Należy w związku z tym zauważyć, że oznaczenie w ewidencji gruntu symbolem dr i zaliczenie do użytku drogowego dotyczy zarówno dróg publicznych, jak i dróg wewnętrznych. Stan taki wynika zarówno z załącznika nr 1 do obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm.), jak i z załącznika nr 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) oraz z załącznika nr 11 uprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm.). Samo oznaczenie użytku gruntowego tym symbolem nie oznacza zatem, że wchodzi on w skład drogi publicznej.

Zasadnie zwraca się uwagę, że przekształceniu nie podlegają nieruchomości wyłączone z obrotu na podstawie przepisów szczególnych, co dotyczy w szczególności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zakaz obrotu nie dotyczy tylko przenoszenia prawa własności do dróg publicznych. Nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne, nie mogą stanowić przedmiotu ograniczonych praw rzeczowych, w tym prawa hipoteki. Nie mogą być one także przedmiotem użytkowania wieczystego innych (niepublicznych) podmiotów. Jeżeli w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 2019 r. to skutek w postaci przekształcenia nie mógł nastąpić. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie pozbawia go bowiem charakteru drogi publicznej, natomiast w odniesieniu do umowy lub decyzji, na podstawie której doszło do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste spełnione są bowiem przesłanki do unieważnienia na podstawie art. 58 § 1 k.c. - w przypadku umów oraz stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku decyzji. Jednocześnie przekształceniu będą podlegały nieruchomości spełniające przesłanki przewidziane w ustawie, na których znajduje się droga dojazdowa (wewnętrzna) nie będąca drogą publiczną czy dojścia do budynków. Podobnie sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim drogi, nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia 113 . (tak Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie..., op. cit., art. 1).

W niniejszym przypadku w stosunku do działki nr [...] skarżącej i pozostałym osobom nadal przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu, z tytułu którego ponoszą oni stosowne opłaty, działka obciążona jest także służebnością przejazdu, a przeciwko temu stanowi rzeczy nie zostały podjęte przez ewentualnego właściciela drogi publicznej żadne działania. W stosunku do drogi publicznej jest to zatem sytuacja raczej nietypowa.

Cytowany powyżej komentator ustawy zwraca uwagę, że na gruncie ustawy przekształceniowej oznaczenie w ewidencji użytku gruntowego jako "dr", nawet z adnotacją "droga publiczna - droga gminna" może nie być wystarczające dla wydania postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy z pozostałej dokumentacji sprawy wynika, że na działkach znajduje się infrastruktura, która nie musi być infrastrukturą drogi publicznej. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające powinno objąć poczynienie ustaleń dotyczących treści uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych oraz uchwały o ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych, w celu stwierdzenia, czy dana nieruchomość rzeczywiście stanowi drogę publiczną. Stanowisko to należy uznać za uzasadnione zwłaszcza w takim przypadku jak niniejszy, gdy inne okoliczności dotyczące stanu gruntu, podnoszone przez skarżącą, nie są typowe dla gruntu stanowiącego drogę publiczną. Dane wynikające z dokumentacji dotyczącej drogi są także danymi wynikającymi z urzędowych dokumentów i powinny mieć pierwszeństwo przy ustalaniu rodzaju drogi zlokalizowanej na przedmiotowej działce, skoro ujawniany w ewidencji rodzaj użytku może obejmować także drogi inne, niż drogi publiczne. Zgodnie z art. 20 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, prowadzenie ich ewidencji należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie należy zatem również zbadać, jaka była podstawa ujawnienia w ewidencji, że droga na przedmiotowej działce ma status drogi publicznej i od jakiej daty.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie miał podstaw do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie. Natomiast w odniesieniu do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zawartego w skardze do Sądu I instancji, wobec braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, skarżącej służy uprawnienie z art. 157 § 1 p.p.s.a. do złożenia w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku z urzędu, wniosku o uzupełnienie wyroku.