Pismem z 29 sierpnia 2023 r. Miasto Stołeczne Warszawa złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku poddał wnikliwej ocenie prawnej formalno-materialne przesłanki mogące być podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie i trafność tych rozstrzygnięć na tle obowiązującego w tej materii prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej z umorzeniem postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zagadnienia będące przedmiotem skargi kasacyjnej zostały szczegółowo objaśnione Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 52/24, z 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2462/23, z 7 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2447/23, szereg orzeczeń z 20 listopada 2023 r. w tym o sygn. akt I OSK 519/23, I OSK 624/23 i I OSK 1980/22, z 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 633/23, z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 239/23, czy z 11 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 963/22).
W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych kwestionujących właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podzielając ugruntowane stanowisko w orzecznictwie, należy stwierdzić, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 (dostępnej w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.
Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy P.p.s.a.
Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.
Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n., z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania ani przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.
W świetle powyższego, zarzuty kasacyjne kwestionujące właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.
Również zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa normujących umorzenie postępowania aktualizacyjnego nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro od 1 stycznia 2019 r. nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z tym dniem spowodowało bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji.
W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości. Oznacza to, że aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej.
Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.
Z tego względu, w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności, to nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości), opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia.
Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 tej ustawy o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n.
Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r., przez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym, doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie, w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.
W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po 5 października 2018 r., ale przed 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.
Wobec niepodzielenia stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium odnośnie do wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej nie mogły być też skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 61 § 2 K.p.a., odwołujące się do okoliczności cofnięcia przez użytkownika wieczystego wniosku o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty i w związku z tym wadliwego zarzucenia Kolegium naruszenia przepisów przez nieuwzględnienie tej okoliczności.
Okoliczność złożenia przez użytkownika wieczystego oświadczenia o cofnięciu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, jest bezsporna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że cofnięcie przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie spowodowało powstanie obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania aktualizacyjnego. Przy czym Sąd I instancji wskazał, że Kolegium powyższej okoliczności nie dostrzegło, co znajduje potwierdzenie w treści orzeczenia 26 maja 2020 r. nr KOX 1733/po/19. Jako podstawę umorzenia postępowania w sprawie Kolegium wskazało przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 stycznia 2019 r. Tymczasem – w ocenie Sądu I instancji - wobec cofnięcia wniosku przez stronę, a w konsekwencji zaistnienia obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd I instancji uznał zatem, że działanie to nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej natomiast wskazano, że postępowanie nie mogło zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. z uwagi na fakt, że cofnięcie wniosku przez współużytkownika wieczystego nastąpiło 28 lutego 2019 r., a więc po wystąpieniu z dniem 13 lutego 2019 r. skutku w postaci umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Argumentacja odnosząca się do omawianej okoliczności, podważając stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, sprowadza się zatem do przyjęcia przez skarżące kasacyjnie Kolegium wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, która została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwą.
Mając to na uwadze, należy wskazać, że nie tylko podanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, ale także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten pogląd został podzielony zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych składników tego środka odwoławczego (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 176. https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-06-05). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc podzielić podanego wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 61 § 2 K.p.a., niezależnie od tego, że wynik sprawy, w której cofnięto wniosek, sprowadza się do umorzenia postępowania. Podstawą prawną załatwienia takiej sprawy będzie jednak art. 105 § 1 K.p.a., a nie przepisy materialnoprawne.
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).