2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 80 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi od nieistniejącego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020r. w sprawie KC/X/3507/Po/19, które utraciło moc wskutek wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego,
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 § 14 Kodeksu postępowania cywilnego ( dalej "K.p.c." ) oraz art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c. poprzez uznanie, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, co reguluje art. 200 § 14 K.p.c., chociaż sąd powszechny odrzucił pozew na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c., a zatem nie zaszła przesłanka przewidziana w art. 58 § 4 p.p.s.a. i należało odrzucić skargę w oparciu o art. 58 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik J.K. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 i odrzucenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020r. w sprawie KOX/3507/Po/19, z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz skarżącego J.K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz skarżącego J.K.. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty uzasadniające postawione zarzuty.
Pismami z 18 września 2023 r. oraz z 31 października 2023 r. Miasto złożyło odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie oraz o zasądzenie od Kolegium kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem z 11 czerwca 2025r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie cofnęło swoją skargę kasacyjną. Organ wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego i zwrot wpisu od skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do oświadczenia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie o cofnięciu skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 60 p.p.s.a. strona, która wniosła skargę, może ją cofnąć. Cofnięcie skargi wiąże sąd, jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W myśl art. 193 p.p.s.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Skarżący kasacyjnie może więc rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu. Natomiast odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie mając na uwadze, iż rozpoznaniu podlega także druga skarga kasacyjna wniesiona przez J.K., a cofnięcie skargi kasacyjnej Kolegium nie zmierza do obejścia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie skargi kasacyjnej organu jest dopuszczalne.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 o umorzeniu postępowania kasacyjnego ze skargi kasacyjnej SKO w Warszawie.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono punkcie 4 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na jej cofnięcie do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Wyjaśnić należy, że w sytuacji umorzenia postępowania kasacyjnego na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej brak jest podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. Przepisy te bowiem uzależniają ich zasądzenie między stronami od wyniku postępowania. W przypadku umorzenia postępowania kasacyjnego zastosowanie znajduje zatem ogólna reguła ponoszenia przez strony kosztów postępowania wyrażona w art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. jako przepisy szczególne nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Stąd Sąd nie miał podstaw aby zasądzić na rzecz Miasta od Kolegium zwrot kosztów postępowania z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna J.K. (dalej: "skarżący kasacyjnie) nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dopuszczalności rozpoznania przez Sąd I instancji skargi Miasta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 września 2020 r., nr KOX/3509/Po/19 zauważyć należy, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez SKO orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.
Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a.
Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.
Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy (por. m.in. wyroki NSA z 20 listopada 2023 r. o sygn. akt I OSK 412/23, I OSK 622/23, I OSK 632/23 oraz z dnia 5 czerwca 2025 r. o sygn. akt I OSK 1954/23 – wszystkie dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 u.g.n. w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł być uznany za zasadny. Skoro zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji stanowiło decyzję o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to wniesienie od niej sprzeciwu, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n. nie mogło skutkować utratą mocy tego orzeczenia na podstawie art. 80 ust. 3 u.g.n. Nadto zauważyć trzeba, iż wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy kognicji sądów administracyjnych w zakresie skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnych, a nie na decyzje ( art. 3 § 2 pk 1 p.p.s.a.), do których zliczyć należy kwestionowane przez Miasto orzeczenie SKO, a zatem zarzut ten został dodatkowo błędnie sformułowany.
Niezasadny jest także zarzut dotyczący art. 58 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 § 14 Kodeksu postępowania cywilnego ( dalej "K.p.c." ) oraz art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c.
Zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z kolei w świetle art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano wyżej sąd administracyjny był właściwy w sprawie ze skargi na opisanej wyżej orzeczenie SKO. Nie zachodziła zatem okoliczność wskazana w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro zatem sąd administracyjny był właściwy w sprawie, to w konsekwencji nie miała miejsca sytuacja opisana w art. 58 § 4 p.p.s.a. Rolą unormowania zawartego w art. 58 § 4 p.p.s.a. jest zapobieganie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi, a więc dotyczy sytuacji gdy zarówno sąd powszechny jak i administracyjny uważają się za niewłaściwe w danej sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 79 ust.3, art. 80 ust. 1 u.g.n. i art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, uznał się za właściwy w przeciwieństwie do sądu powszechnego, który odrzucił wniesiony przez Miasto sprzeciw od przedmiotowego orzeczenia SKO – postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 listopada 2022 r. o sygn. XXVII Cz1266/22. Z treści postanowienia sądu powszechnego jednoznacznie wynika, iż przyczyną odrzucenia sprzeciwu było stwierdzenie, iż od orzeczenia SKO o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie ustawy zmieniającej nie przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego lecz skarga do sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 85 i art. 86 p.p.s.a. i merytoryczne rozpoznanie skargi bez rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do jej złożenia.
Niewątpliwie Miasto składając skargę na orzeczenie SKO wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek ten nie został rozpoznany przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji. Trzeba jednak odnotować, iż Sąd ten w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, powołując się na regulację art. 112 k.p.a., dlaczego przyjął skargę do rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonym orzeczeniu SKO błędnie pouczyło o możliwości wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Powyższa okoliczność słusznie została wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji.
Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 112, wyd. 19, 2024). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zgodnie z tym poglądem skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, w sytuacji zastosowania się przez skarżącego do trybu zaskarżenia błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu ( por. postanowienie NSA z 26 października 2017r. o sygn. akt II OZ 1206/17 i z 17 października 2023 r. o sygn. akt III OZ 476/23 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy Miasto wniosło skargę niezwłocznie ( w terminie 7 dni) od dnia doręczenia pełnomocnikowi Miasta prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 listopada 2022 r. o sygn. XXVII Cz 1266/22. W tej sytuacji rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, w świetle art. 112 k.p.a. nie może zostać uznane za naruszenie przepisów art. 85 i 86 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko takie uchybienie przepisom postępowania może stanowić podstawę wzruszenia wyroku Sądu I instancji – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).