Wyrok NSA z dnia 04 lipca 2025, sygn. I OSK 368/25

Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędne zastosowanie jako podstawy prawnej wyroku art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 1491), w sytuacji gdy:

- Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok 20 stycznia 2022 r. w sprawie sygn. akt: I OSK 329/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 września 2018 r. wydany w sprawie II SA/LU 773/17 z innych przyczyn, aniżeli podstawa wskazana w wyroku WSA zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną, mimo iż procedował w zmienionym już stanie prawnym nie znalazł podstaw do oddalenia skargi kasacyjnej z powodu upływu materialnoprawnego 10-letniego terminu ograniczającego dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co ostatecznie doprowadziło do błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim:

1. art. 190 p.p.s.a wobec niewykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2022 r. w sprawie I OSK 329/19 przy braku odniesienia się do stanowiska doktryny i orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego przywoływanych przez Skarżącą,

2. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zaufania do organów administracji publicznej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) i c ) p.p.s.a. wobec jego nieuwzględnienia i nadanie priorytetu przepisom ustawy z dnia 11 września 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.L. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zaskarżony wyrok wydany został na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej (zarzut objęty punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej), Sąd Wojewódzki rozpoznając ponownie sprawę wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 20 stycznia 2022 r. I OSK 329/ 19. Sąd Wojewódzki wyjaśnił bowiem, że "przedwczesne, a zatem i błędne było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2017 r., że decyzja z [...] grudnia 1999 r. jest wprawdzie obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ale jednocześnie nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Z argumentacji Kolegium wynika jednoznacznie, że organ wywiódł nieodwracalne skutki prawne z przeniesienia własności spornej nieruchomości na rzecz innej osoby, tj. J.L., na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z 13 kwietnia 2016 r. Biorąc pod uwagę argumenty wyrażone przez NSA, nie sposób uznać, że decyzja z [...] grudnia 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jeżeli zachodzą uzasadnione wątpliwości co dobrej wiary stron umowy, a ponadto przed Sądem Rejonowym w Radzyniu Podlaskim toczy się spór cywilny, mogący prowadzić do podważenia z mocą ex tunc skutków tej umowy. W świetle poglądów utrwalonych w doktrynie i judykaturze (szeroko powoływanych w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 stycznia 2022 r.), co do zasady nieodwracalne skutki prawne ostatecznej decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa wiążą się ze następczym zbyciem przedmiotu tej decyzji (w szczególności – nieruchomości) w trybie cywilnoprawnym. Co jednak kluczowe dla rozpoznawanej sprawy, orzecznictwo zawęża jeszcze analizowane pojęcie do sytuacji, w których nabywca jest chroniony jako osoba działająca w dobrej wierze. Wiążąca ocena prawna w kwestii dobrej lub złej wiary stron umowy z 13 kwietnia 2016 r. powinna zostać wyrażona w wyroku Sądu Rejonowego w sprawie cywilnej. Jednakże w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej, odnoszącej się do weryfikacji decyzji ostatecznej, która legła u podstaw czynności cywilnoprawnej, nie sposób pominąć widocznych okoliczności zawarcia tej umowy, mogących wskazywać na złą wiarę stron umowy. Znamienny jest w szczególności fakt, podkreślany w uzasadnieniu wyroku NSA, że do zbycia drugiej połowy udziału we współwłasności spornej nieruchomości doszło tuż przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku kończącego prawomocnie spór w kwestii stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji, z której wywodzi się prawo własności – tj. decyzji z [...] kwietnia 1994 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste J.P. Jeszcze istotniejszy jest jednak fakt, że nie sposób mówić o nieodwracalnych skutkach decyzji, wiążąc je z umową z 13 kwietnia 2016 r., skoro otwarte jest postępowanie cywilne, którego wynik może doprowadzić do podważenia skutków tej umowy."

Co istotne, Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że " postępowania cywilne odnosi się do kwestii ważności umowy z 13 kwietnia 2016 r., mocą której J.L. uzyskał pełne prawo własności spornej nieruchomości, nabywając brakujący udział (½). Trzeba jednak odnotować, że już wcześniej, na mocy umowy w dniu 19 marca 2009 r., J.L. nabył ½ udziału we własności spornej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie cywilne zmierzające do podważenia skutków tej wcześniejszej umowy. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Kolegium, które nieodwracalne skutki prawne wiązało wyłącznie z umową z 13 kwietnia 2016 r. Z tego względu, choć wzmianki o tej umowie pojawiają się w wydanych w tej sprawie wyrokach tutejszego Sądu (w sprawie II SA/Lu 773/18), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 329/19), to jednak znaczenie wcześniejszej umowy – z 2009 r. w kontekście nieodwracalnych skutków decyzji z 1999 r. nie było badane przez sądy. Jest to kwestia, która musiałaby zostać wyjaśniona przez Kolegium, w sytuacji, gdyby doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji, co niosłoby konsekwencje w postaci ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 1999 r." Podsumowując powyższe rozważania Sąd Wojewódzki wskazał, że Kolegium dokonało błędnej oceny przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 1999 r., pomijając kwestie konieczności oceny dobrej wiary stron czynności cywilnoprawnej, z którą wiązane są nieodwracalne skutki prawne oraz pomijając znaczenie toczącego się przed Sądem Rejonowym w Radzyniu Podlaskim postępowania cywilnego, które może doprowadzić do podważenia skutków prawnych czynności, z którą Kolegium wiązało nieodwracalne skutki prawne decyzji z 1999 r.

Oznacza to, że wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki wykonał wytyczne wynikające z wyroku NSA z 20 stycznia 2022 r. i nie pominął kluczowego zagadnienia w sprawie wskazanego w uzasadnieniu wyroku NSA, jakim była konieczność rozważenia, czy możliwe jest przyjęcie, że decyzja z [...] grudnia 1999 r. rzeczywiście – jak uznało Kolegium – wywołała nieodwracalne skutki prawne. Analizując tę kwestię Sąd Wojewódzki uwzględnił stanowisko Sądu Kasacyjnego w świetle którego "konieczne było w tym przypadku rzetelne odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do stanowiska prezentowanego przez skarżącą. Ewidentne bowiem w tym przypadku było to, że do całkowitego zbycia przez E.P. przedmiotowej nieruchomości J.L. doszło na jeden dzień przed wydaniem w dniu 14 kwietnia 2016 r. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie (sygn. akt I OSK 1502/14), a więc w sprawie wywołanej skargą kasacyjną obecnej uczestniczki postępowania. Powyższe dowodzi więc, że podjęte w dniu 13 kwietnia 2016 r. czynności prawne, związane z zawarciem umowy sprzedaży, miały miejsce przy pełnej świadomości uczestniczki postępowania co do ich skutków prawnych. W takiej sytuacji więc, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy decyzja, powodująca nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, istotnie mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jeżeli następnie to prawo było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach nie pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych."

Czyni to niezasadnym zarzut objęty punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z dalszego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyczyną oddalenia skargi było uznanie przez Sąd Wojewódzki, że z uwagi na obecnie obowiązujące brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., nadane ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca") w związku z art. 2 ust. 1 tejże ustawy, w razie ponownego rozpoznania sprawy Kolegium mogłoby wydać jedynie decyzję o treści identycznej z decyzją dotychczasową, to jest decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z [...] grudnia 1999 r. z naruszenie prawa. Jak bowiem podkreślił Sąd Wojewódzki, ustawa nowelizująca wprowadziła termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji).

Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że ustawa nowelizująca weszła w życie już po wydaniu wyroku z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 września 2018 r. II SA/Lu 773/17 i po wniesieniu skargi kasacyjnej. Słusznie również zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach związania zarzutami skargi kasacyjnej, w konsekwencji wiążąca w sprawie wykładnia prawa zawarta w wyroku z 20 stycznia 2022 r. nie odnosi się do przepisów ustawy nowelizującej. Sąd Wojewódzki uznał jednak, że musi orzekać w takim stanie prawnym jaki obowiązuje aktualnie a w konsekwencji musi zastosować obowiązujące przepisy, w świetle których nie można stwierdzić nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu kasacyjnego, powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego było nieprawidłowe.

Na wstępie przypomnieć należy, że sądy administracyjne kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych zobligowane są do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tychże aktów prawnych. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował decyzję wydaną [...] czerwca 1017 r. W tej dacie art. 156 § 2 k.p.a wprowadzał upływ czasu jako negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku, gdy dotknięta była ona wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Kontrolowana zaś przez Kolegium decyzja z [...] grudnia 1999 r. wydana została – jak ustalił organ a ustalenia te i ich ocena nie były kwestionowane w toku postępowania – z rażącym naruszeniem prawa a więc z uwagi na przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd kasacyjny przypomina również, że sądownictwo administracyjne jest obecnie ukształtowane według modelu kasatoryjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny stwierdzając wadliwość zaskarżonego aktu (lub czynności) eliminuje go z obrotu prawnego poprzez uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź też bezskuteczności (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 146 § 1,art. 147 § 1, art. 148, art. 150 p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ). Te ostatnie przesłanki nie dotyczą kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Kolegium z [...] czerwca 2017 r .

Zatem Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji winien był rozważyć, czy naruszała ona prawo obowiązujące w dacie jej wydania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa i to zarówno prawa materialnego jak i procesowego, przedwcześnie bowiem organ przyjął, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Stwierdzając takie uchybienie, Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał jednak, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie mógł wydać jedynie decyzję o tej samej treści, co decyzja obecnie przezeń badana. Innymi słowy, Sąd uznał, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów organ będzie zobligowany ponownie stwierdzić wydanie decyzji z [...] grudnia 1999 r. z naruszeniem prawa z uwagi na upływ terminu przedawnienia wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że stwierdzenie naruszenia, o którym mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c obliguje do uchylenia decyzji o ile stwierdzone naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie jednak odniósł treść tych przepisów do brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. obowiązującego na datę rozpoznawania przezeń skargi i z tego też powodu oddalił skargę. Uznając, że decyzja Kolegium narusza przepisy obowiązujące w dacie jej wydania Sąd Wojewódzki winien był na podstawie wskazanych przez siebie przepisów wynikowych to jest na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić zaskarżoną decyzję, tak by sprawa mogła zostać ponownie rozpoznana przez organ. Oddalając zaś skargę z uwagi na znowelizowane brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej Sąd Wojewódzki w istocie zastąpił organ w rozpoznaniu sprawy.

To organ ponownie rozpoznającego sprawę winien uwzględnić z jednej strony wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do wywołania przez decyzję z 1999 r. nieodwracalnych skutków prawnych, z drugiej zaś rozważyć, czy art. 156 § 2 k.p.a w brzmieniu obowiązującym w dacie ponownego rozpoznania sprawy (w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej) znajdzie zastosowanie w sprawie. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2022 r. nie wypowiadał się co do możliwości bądź też braku możliwości zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Sąd kasacyjny analizował wyłącznie czy Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] czerwca 2017 r. prawidłowo ocenił kwestię wywołania przez decyzję z [...] grudnia 1999 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Kwestia zastosowania znowelizowanego art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest więc objęta oceną wyrażoną w wyroku z 20 stycznia 2022 r.

W tym zatem zakresie zarzuty naruszenia objęte punktem I i II.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadne.

Niezasadne były zarzuty objęte punktem II. 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych przywołanymi przez Skarżącą przepisami k.p.a., bowiem nie stosował tychże przepisów.

Zwrócić należy również uwagę, że to nie orzeczenie Sądu Wojewódzkiego doprowadziło do tego, że – jak argumentuje Skarżąca – majątek jej rodziny, gromadzony przez pokolenia, przeszedł w obce ręce. Jak wynika z wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r. I OSK 1502/14, decyzja z [...] kwietnia 1994 r. przekazująca J.P. nieruchomość w użytkowanie wieczyste wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że nie znajdowała się ona w wyłącznym posiadaniu J.P. ale była posiadana przez tego ostatniego i G.C. (matkę zarówno Skarżącej jak i J.P.). Zatem u podstaw przejścia w obce ręce "majątku rodzinnego gromadzonego przez pokolenia" to jest posiadanego przez matkę Skarżącej i jej brata legło nie działanie Sądu Wojewódzkiego ale wadliwe ustalenia faktyczne poczynione przed wydaniem decyzji z 1994 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym wyroku, to jest uwzględni przedstawioną przez Sąd Wojewódzki wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jak również jego wskazania, co do okoliczności które powinny być wzięte pod uwagę przy dokonywaniu oceny w tym zakresie. Rozważy również jakie brzmienie przepisów k.p.a., w tym przepisów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie zastosowanie w sprawie, a następnie wyda stosowną decyzję.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2017 r., o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.