Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 787/24, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu (dalej: Sąd I instancji, WSA) – na skutek skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca; Spółka PKP) na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z 4 lipca 2024 r., znak: IN.II.7581.13.2024.KWO (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z 23 stycznia 2024 r., nr GKM-II.6825.19.23.2023 oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Starosta Oleski (dalej: Starosta), działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, pismem z 12 grudnia 2023 r. poinformował Spółkę PKP o dokonaniu waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].
Spółka PKP zakwestionowała powyższą waloryzację, wnosząc o wydanie przez Starostę – na postawie art. 7 ust. 8a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Decyzją z 23 stycznia 2024 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wydania tego rodzaju decyzji.
Na skutek odwołania Spółki PKP od tego rozstrzygnięcia, decyzją z 4 lipca 2024 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a wobec braku materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Uwzględniając skargę Spółki PKP na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji przyjął, że oceny wymaga czy w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, odmawiając stronie zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
WSA wskazał, że przewidziana w art. 10 ust. 2 ww. ustawy forma prawna działania organu w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej nie może być kontestowana, albowiem ustawodawca określił ją jako "zawiadomienie" - "zawiadamia", czyli informację o zwaloryzowanej wysokości. Nie oznacza to jednak, że jest to arbitralne niepodane kontroli instancyjnej działanie organu. Przyjęcie takiego stanowisko – zdaniem tego Sądu - godziłoby w zasady tak dwuinstancyjności, jak i prawa do sądu.
Wskazując na analogiczne rozwiązania przewidziane w art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku kwestionowania przez właściciela wysokości lub okresu wnoszenia opłaty jej ustalenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stąd, odkodowując powyższe Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy właściciel neguje również wysokość zwaloryzowanej, podanej w zawiadomieniu kwoty, uruchamia tryb władczy - decyzyjny, ze wszystkimi wymogami odnoszącymi się do postępowania zmierzającego do wydania decyzji, stosownie do art. 104 i art. 107 k.p.a.
WSA stwierdził, że w art. 7 ustawy unormowano tryb i zasady ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wskazując na opłatę i jej waloryzację. Ustawodawca zatem w regulacjach przedmiotowej ustawy wyróżnia jako obowiązek zapłaty dwie podstawy należność stanowiącą: a) opłatę jednorazową, a także b) wysokość kwoty należnej do zapłaty. Stanowiąc o tym expressis verbis w art. 7 ust. 8a ustawy, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Z tego trybu skorzystała strona w sprawie, zaś organy administracji wywiodły bezprzedmiotowość postępowania, umarzając je na podstawie art. 105 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to nie jest trafne, ponieważ waloryzacja swój byt prawny wywodzi z obowiązku głównego stanowiąc niejako o jego nowym kształcie. Waloryzacją organy orzekające w sprawie określają w sposób związany należną im zapłatę w trybie tożsamym do należności głównej. W rezultacie Sąd ten przyjął, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest zwaloryzowana opłata roczna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazana do zapłaty, w zawiadomieniu, którego podstawą jest art. 10 ust. 2 ustawy. Tym samym stanowi ona wymaganą należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Ponieważ strona nie zgadza się z określoną wysokością dokonaną przez organ w administracyjnym toku uregulowanym ustawą przekształceniową, to zdaniem WSA, w sprawie mającej charakter sprawy administracyjnej, zasadnym jest poddanie tego działania organu kontroli jego legalności w instancyjnym toku.