W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. I SA/Wa 146/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy orzekające prawidłowo uznały, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy przekształceniowej, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Bez znaczenia przy tym jest powoływana przez skarżącego okoliczność, że 17 grudnia 2020 r. wnioskodawca dokonał zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, który organ przyjął bez uwag i nie wniósł sprzeciwu Jak wskazuje się w orzecznictwie przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Innymi słowy, oceniając spełnienie przesłanek przekształcenia należy uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień 1 stycznia 2019 r. Twierdzenia skarżącego, że organy błędnie zastosowały art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej oraz że powinny uwzględnić późniejsze zmiany sposobu użytkowania budynku są bezzasadne. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek położony na gruncie był budynkiem letniskowym. Słusznie też organy administracji uznały, że w sprawie nie ma zastosowania powoływany przez skarżących art. 13 ustawy przekształceniowej. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami skarżącego, że przepis ten zawiera szczególną regulację tzw. opóźnionego przekształcenia. Dotyczy on przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania. Zasady stosowania tego przepisu są jednak takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego, a nie letniskowego, do użytkowania. Z przepisu tego wynika, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2022 r. I SA/Wa 146/22 wniósł Z.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:
1. art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowanie nieruchomości budynkiem letniskowym w dniu 1 stycznia 2019 r. wyklucza wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu - podczas gdy przepis ten wskazuje wprost, że dochodzi do wspomnianego przekształcenia w razie zabudowania i oddania do użytkowania budynku mieszkalnego po dniu 1 stycznia 2019 r.;
2. art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma znaczenia okoliczność, że dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku - podczas gdy jest to okoliczność równoznaczna z oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie zabudowanym na cele mieszkaniowe po dniu 1 stycznia 2019 r. w myśl przywołanego wyżej przepisu;
3. art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedyną różnicą instytucji "opóźnionego przekształcenia" w stosunku do instytucji przekształcenia na zasadach ogólnych jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (tj. data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania) - podczas gdy przywołany wyżej przepis nie zawiera takiego rozróżnienia, a wskazuje jedynie, że dochodzi do przekształcenia praw jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej, "Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio."
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwala się stanowisko, zgodnie z którym "Art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku jednak skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania" (wyrok NSA z 22.03.2024 r. I OSK 2227/22, LEX nr 3716046). Przyjmuje się przy tym, że "nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa. Indyferentne są zatem dla wyniku sprawy wskazywane przez organ administracyjny okoliczności dotyczące pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę, czy wtórnego oddania do użytkowania budynku. Innymi słowy, nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości "zabudowana" na cele handlowo-usługowe, czy okoliczność, że przed 1 stycznia 2019 r. była oddana do użytkowania na inny cel" (tamże).
W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się też pojęciem "oddanie do użytkowania", "posiłkując się odniesieniem do przepisów ustawy - Prawo budowlane, co sugeruje, że w tej ostatniej ustawie miałaby znajdować się norma o charakterze definicyjnym. Tymczasem przepisy Prawa budowlanego nie definiują takiego pojęcia (...). Ustawa - Prawo budowlane reguluje natomiast kilka trybów, w jakich może nastąpić legalne użytkowanie obiektu budowlanego w przewidziany sposób. Należą do nich: zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego), zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego) i legalizacja samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania (art. 71a Prawa budowlanego)" – zob. wyrok NSA z 13.02.2025 r. I OSK 12/22 (LEX nr 3858537). W obydwu powołanych wyżej wyrokach przyjęto, że ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w którym chodziło o dopełnienie odpowiednich procedur, umożliwiających przystąpienie do faktycznego legalnego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem.
Z tego też powodu, dokonując wykładni art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w doktrynie podnosi się, że podstawową przesłanką przewidzianego tą ustawą "opóźnionego przekształcenia" jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia. Brak jest więc jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (vide: M. Gdesz, "Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114 i 115). Słusznie podnosi się też w skardze kasacyjnej, że wykładnia zastosowana przez organy udaremnia cel wprowadzenia ustawy przekształceniowej, jakim jest wyeliminowanie użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dodać też należy, że wykładnia przyjęta przez organ i Sąd I instancji prowadzić może wprost do naruszenia zasady równości, bowiem data 1 stycznia 2019 r. w kontekście celu ustawy nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia, a przekształcenie z mocy prawa po tej dacie wciąż jest możliwe. Przy tym zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 "zabudowanych na cele mieszkaniowe" jest niefortunne, bo chodzi w nim o to, aby w dniu oddania budynku do użytkowania grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, co potwierdza też cytowana wyżej publikacja M. Gdesza.
Zatem, jeśli w okolicznościach niniejszej sprawy po 1 stycznia 2019 r. doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku z letniskowego na mieszkalny, co jest równoznaczne z oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego (co wyjaśniono wyżej), to stanowisko organów zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest niezasadne, a zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.