1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 ustawy o lasach).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił wykładnię pojęcia las przyjętą przez organ odwoławczy, a wyrażoną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, zgodnie z którą w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991r. o lasach, za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. WSA wskazał, że trafności tego rozumienia nie kwestionuje skutecznie powołany przez skarżącą pkt 6 zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dalej, jeżeli zatem przyjąć, że las stanowi grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, to w tym zakresie organ dokonujący aktualizacji gleboznawczej powinien prowadzić postępowanie dowodowe.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, organy wydając zaskarżoną decyzję oparły się nie tylko na operacie wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 2 września 2002 r., pod numerem [...], ale również na przeprowadzonej przez organ I instancji 14 grudnia 2000 r. wizji terenowej, w wyniku której stwierdzono, że na działce nr A znajduje się las. Przeprowadzona 28 czerwca 2002 r. przez klasyfikatora gruntów S.C. klasyfikacja gruntów potwierdziła te ustalenia (patrz: protokół ze sporządzania klasyfikacji gruntów obrębu [...] spisany przez S.C. w obecności przedstawiciela X I.J., w którym stwierdzono: "siedlisko: lasu świeżego", z "rodzajem drzewostanu i poszycia: jesion, grab, kruszyna, trzmielina"). Ponadto organ I instancji wziął pod uwagę wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej GEO-INFO wraz z ortofotomapą sporządzony 30 maja 2022 r. potwierdzający, że grunt porośnięty jest drzewami o zwartym nasadzeniu.
W ocenie Sądu organy obydwu instancji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, a w konsekwencji zasadnie uznały, że dla spornej działki A określono użytek gruntowy "Ls" las. Wobec treści skargi należy zwrócić uwagę, że X nie przedstawiła żadnych środków dowodowych podważających wprost przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne. Przyjętym ustaleniom nie można bowiem skutecznie przeciwstawić niczym niepopartych twierdzeń o braku runa leśnego na działce A, czy powoływać się na materiał dowodowy zebrany w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w 1976 roku, czyli niemal pół wieku temu.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego opisanego wyżej operatu i zasadności przyjęcia go do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 września 2002 r., Sąd stwierdził, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują kontroli legalności trybu przyjęcia materiałów do zasobu. Dokonanie czynności materialno-technicznej, tj. przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu, zamyka drogę do późniejszej weryfikacji przez służby geodezyjne trybu ich przyjęcia do zasobu. Oznacza to, że skarżący nie był uprawniony do żądania kontroli operatu w zakresie trybu przyjęcia go do zasobu (tak też NSA w postanowieniu z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 425/19).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła X (dalej: skarżąca kasacyjnie), skarżąc wyrok w całości.
Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a. oddalenie skargi, w sytuacji gdy Organy I i II instancji wydały decyzję na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych bez przeprowadzenia we właściwym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności w oparciu nieaktualne o zdjęcia lotnicze nieruchomości, które nie odpowiadały stanowi faktycznemu nieruchomości na dzień wydawania decyzji przez Organy obu instancji;
b. oparciu ustaleń faktycznych na danych wynikających z operatu, który został wadliwie wpisany w ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez Skarżącego.
Zarzucono ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez błędne przyjęcie, iż lasem jest grunt pozbawiony runa leśnego, w sytuacji gdy pozostaje to niezgodne z definicją lasu.
W świetle przedstawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 2.12.2022 r., znak: IG-II.7513.10.2022.UK oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 88 z 14.09.2022 r., znak: GD-06.6623.2.57.2.2019;
2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz
3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie (w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej) na czym to polegało.
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzutu tego nie uzasadnił.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 80 kpa, poprzez oddalenie skargi mimo błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, poczynionych w szczególności w oparciu o nieaktualne zdjęcia lotnicze nieruchomości. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że kwestionowany operat z 2002 r., wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], którym zaktualizowano w działce nr A użytek gruntowy i jego klasę LsIII, był jednym ze środków dowodowych. Dane zawarte w tym operacie potwierdził również protokół z 28 czerwca 2002 r., jak również przeprowadzona przez klasyfikatora gruntów S.C., klasyfikacja gruntów. Dane te zostały potwierdzone również w toku obecnego postępowania. Do akt dołączono wydruk z mapy przestrzennej wraz z ortofotomapą z 2019 r., z których wynika, że na spornej działce jest wieloletnie zadrzewienie. Taki rodzaj użytku, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy wyklucza użytek gruntowy – grunt rolny. Dowody zebrane w sprawie potwierdzają zatem, że działka nr A jest zadrzewiona, i taki stan niezmiennie istnieje co najmniej od 2002 r., kiedy operat został sporządzony. Tym samym zarzut niewyjaśnienia sprawy, jak również braku aktualnych ustaleń faktycznych nie był zasadny. Ponadto, sam skarżący kasacyjnie nie wskazał na inne dowody, które mogłyby mieć wpływ na ewentualną odmienną ocenę stanu faktycznego. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie może ograniczać się do zaprzeczenia ustaleniom organów, lecz wskazywać jakie dowody i dokumenty zostały pominięte przy ocenie stanu faktycznego i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zarzut powyższy został również powiązany z dokonaniem ustaleń faktycznych przez organ w oparciu o dane z operatu wadliwie wpisanego w ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również w tym przypadku zarzutu tego nie można było podzielić. Zarzut ten był już przedmiotem oceny Sądu I instancji i Sąd ten odniósł się do zarzutu. W tej sytuacji obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było wykazanie błędu w stanowisku zajętym przez Sąd I instancji, a nie powielanie go po raz kolejny. Przedmiotem oceny Sądu nie jest prawidłowość wpisu operatu do ewidencji a aktualizacja danych ewidencyjnych, niezgodnych z rzeczywistym stanem sprawy.
Za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być skuteczne, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o lasach, należy wskazać, że również ten zarzut nie jest zasadny.
W orzecznictwie sądowym na tle ustawy o lasach zarysowały się dwa poglądy dotyczące definicji lasu. Pierwszy z nich został ukształtowany w orzeczeniach Sądu Najwyższego, na którą to definicję powołały się zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji. Podobny pogląd, jaki został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2009 r. IV CSK 353/08 został również wskazany w wyroku Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2010 r. I CSK 258/09.
Pojęcie lasu było również definiowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2025r. I OSK 2306/21, wskazano, że: "Decydujące dla określenia, czy grunt miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia)". Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1790/17, wskazano, że "Pojęcie "produkcji leśnej" faktycznie nie zostało w ustawie o lasach zdefiniowane. Jednakże w pojęciu powszechnym za produkcję leśną uważa się sam wzrost i rozwój drzewostanu oraz roślin stanowiących podszycie i runo na gruntach leśnych." Sąd w tym wyroku odwołał się do wspomnianego wyżej wyroku Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2009 r. IV CSK 353/08. Zatem również w orzecznictwie sądów administracyjnych definicja lasu nie jest jednolita.
Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego w sytuacji gdy przy ocenie sprawy odwołał się do jednej z definicji, jakie wypracowały zarówno sądy administracyjne, jak i Sąd Najwyższy.
Z tych przyczyn uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.