Wyrok NSA z dnia 13 lutego 2026, sygn. I OSK 920/24

b) art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019r. poz. 916) przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż Prezydent Miasta K. podjął słuszne postanowienie odmawiając Skarżącym wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z powodu położonych na przedmiotowej nieruchomości budynków niemieszkalnych: zbiorników, silosów, magazynów, których powierzchni użytkowej organ I instancji nie ustalił, a których powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a zgodnie z w/w przepisem, przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie . Strona zgodnie ze wskazaniami WSA w Szczecinie zawartych na str. 14 i 15 uzasadnienia wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. dokonała własnych wyliczeń potwierdzających , iż w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości , a powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] wynosi: 2.231,34 m2, natomiast powierzchnia użytkowa budynku magazynowego wynosi 105,56 m2. Łączna powierzchnia użytkowa budynków położonych na działce nr [...] wynosi 2.336,90 m2 . Jak z powyższego wynika, spełnione zostały wymagania określone w art. 1 a ustawy przekształceniowej z dn. 20 lipca 2018 r. uzasadniające wydanie przez organ zaświadczenia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy j/w.;

c) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019r. poz. 916) przez jego zastosowanie, podczas gdy w/w przepis stosuje się do gruntów na których położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy (tj. inne niż mieszkalne), których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a na gruncie stanowiącym działkę ewidencyjną [...], o pow. 0,5547 ha , położonej w K. przy al. [...] w K. nie ma takich innych budynków, których łączna powierzchnia przekraczałaby 30% wszystkich budynków,

d) art. 20 ust. 1, 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez ich nie zastosowanie błędną wykładnię , że wpisy w ewidencji gruntów mają charakter deklaratoryjny, nie przesądzają o przeznaczeniu nieruchomości , podczas gdy w myśl tego przepisu organ II instancji był związany danymi z rejestru gruntów, w których obiekt na przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest jako budynek o funkcji mieszkaniowej, a grunt jako użytek gruntowy B - tereny mieszkaniowe o pow. ponadto zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy podstawą planowania gospodarczego , planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków;

e) art. 71 ustawy Prawo budowlane w zw. art.73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przez bezpodstawne przyjęcie , że nie można określić funkcji budynku, wyodrębnienia lokali mieszkalnych w budynku , że budynek mieszkalny nie jest użytkowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego , że zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji niemieszkaniowej na mieszkaniową nie nastąpiła zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane - podczas gdy doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej powodującej zmianę celu na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste (z funkcji niemieszkaniowej na mieszkaniową), co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia 15 marca 2021 r. (sygn. akt [...]) ustalający dla nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...] od 2018 r. stawkę opłaty rocznej tyt. użytkowania wieczystego w wysokości 1% właściwej dla gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe oraz wyrok Sądu Okręgowego w K. Wydział Cywilny z dnia 10 stycznia 2022 r. Ponadto Strona działając w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane złożyła do Prezydenta Miasta K. w dniu 20 września 2016 r. zgłoszenie dot. zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] z funkcji niemieszkaniowej na mieszkaniową. Prezydent Miasta K. nie wniósł sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania. Następnie w dniu 20 stycznia 2017 r. Strona zgłosiła zamiar sposobu użytkowania części obiektu tj. sposobu korzystania z pomieszczeń sutereny i piwnicy na powierzchnie przynależne do lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku mieszkalno - usługowym. Tym samym strona wypełniła wszystkie formalne wymagania i dokonania w/w. zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji niemieszkaniowej na mieszkaniową, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku na mieszkalny, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a więc doszło do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności,

2) art. 365 i 366 k.p.c. - przez ich niezastosowanie i zignorowanie prawomocnych wyroków sądów powszechnych, którymi Sąd I inst. był związany, zapadłych w sprawie między stronami stwierdzających, że przed 1 stycznia 2018r. doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej Strony działka [...] , obr. [...] m. K. przy [...] w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], z usługowej na mieszkalną, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i ma przeznaczenie mieszkaniowe i począwszy od tego dnia obowiązuje stawka opłaty za użytkowanie wieczyste jak za nieruchomości mieszkaniowej, tj. wyroku Sądu Rejonowego w K. sygn. akt IC [...] z dn. 15 marca 2021r. i wyroku Sądu Okręgowego w K. sygn. akt VII Ca [...] z dn. 10 stycznia 2022 r.,

3) art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II SA/Sz 197/20 z dn. 23 kwietnia 2020 r. wskazującym, aby organ administracji mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy dokonał ustaleń czy doszło do legalnej (nie faktycznej jak podnosi organ) zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości, a jej powierzchnia użytkowa budynków mieszkalnych wynosi, co najmniej 70 % pow. użytk. budynku położonego na spornym gruncie lub jeśli nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. zabudowana była budynkiem mieszkalnym, a ma to wynikać z całości materiału zgromadzonego w sprawie, a zatem brak jest tu zaleceń do przeprowadzania dodatkowych dowodów zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta K. w postaci "wizji w terenie". Wskazać przy tym należy , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 1116/21) wydanym w przedmiotowej sprawie wskazał , iż organ administracji publicznej I instancji (Prezydent Miasta K.) zignorował i zaniechał realizacji czynności wskazanych przez WSA w Szczecinie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. Podobny zarzut można odnieść do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, który jest polemiką z przedłożonym przez Stronę materiałem dowodowym, nie odnosi się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., koncentruje się na wizji w terenie (oględzinach), polegających na zmianach w obiekcie przy ul. [...]. organ adm. publ. I instancji nie wykonał zalecenia Sądu dot. art. 1a ustawy przekształceniowej dot. zbadania, czy powierzchnia magazynów na działce nr [...] nie przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tej działce. Strona przedłożyła te wyliczenia sporządzone przez mgr inż. A.S. (w aktach sprawy). Z wyliczeń tych wynika , iż powierzchnia magazynów nie przekracza 30 % wszystkich budynków i wynosi: 4,52 %. Wyliczenia stanowią załącznik nr 16 do zażalenia na postanowienie SKO. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacz, że ani organ administracji publicznej, ani sąd (WSA w Szczecinie ) orzekający ponownie w tej samej sprawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. oraz wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r. nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym wyroku WSA w Szczecinie dnia 23 kwietnia 2020 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono:

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych,

- zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty o charakterze materialnoprawnym i procesowy. Zarzut procesowy, dotyczące nieuwzględnienia faktów wynikających z przedłożonych przez stronę dokumentów i innych danych będących w posiadaniu organu jest ściśle zdeterminowany zarzutami natury materialnoprawnej.

Rozważenie przedstawionych przez stronę licznych zarzutów wymaga analizy zarówno przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 904 z późn. zm.), dalej "ustawa przekształceniowa", a w tym ich wykładni funkcjonalnej, jak i przepisów regulujących instytucję "zaświadczenia", o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r., z mocy prawa, dokonuje się przekształcenie w prawo własności dotychczasowego użytkowania wieczystego gruntów zdefiniowanych w ustępie drugim tego przepisu, jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem.

Rola właściwych organów sprowadzona jest zatem do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do dnia 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu.

Ustawodawca wybrał, iż formą potwierdzenia przekształcenia jest zaświadczenie znane w procedurze administracyjnej. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217- 220 K.p.a stanowi przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ, na żądanie zainteresowanej osoby.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII K.p.a. Niemniej ustawa przekształceniowa zawiera odrębne regulacji proceduralnych, niepokrywające się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 K.p.a. W ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1 ). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a-ustawy przekształceniowej). Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach k.p.a. jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym.

Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2,3 i 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa". W art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres przedmiotowy aktu przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje się wprost, - "gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia" (por. wyroki NSA z 9 września 2020 r. o sygn. akt I OSK 181/20 – wszystkie powołane przeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wątpliwości co do stanu faktycznego i w konsekwencji co do zaistnienia skutku przekształcenia z mocy prawa nie dają się usunąć w takim uproszczonym postępowaniu, w tym w o oparciu o dane wynikające z rejestrów i ewidencji, potwierdzenie skutku przekształcenia nie może nastąpić w trybie administracyjnym przez wydanie zaświadczenia. Przekształceniu podlegają budynki mieszkalne wielorodzinne, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a nie budynki służące innym celom ( por. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1938/21).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy kluczowym jest, iż w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miasto K. oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,5547 ha, położonej w K. przy [...], dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą Nr [...], zapadły już dwukrotnie prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie tj. z dnia 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Sz 197/20 oraz z dnia 21 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 1116/21. Wyrokami tymi WSA w Szczecinie uchylał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Ocena prawna i wskazania zawarte w tych wyrokach wiązały w przedmiotowej sprawie organy oraz sądy, co determinowało sposób rozpoznania wniosku Skarżących o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, a w konsekwencji ma też istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego, rozpatrywaną skargą kasacyjną, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 stycznia 2024 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Sz 197/20 WSA w Szczecinie wyraził ocenę, że przedmiotowe zaświadczenie stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należało uznać, że przepisy K.p.a. dotyczące czy to terminów, czy przesłanek wydawania zaświadczeń – z uwagi na ich szczegółowe uregulowanie w ustawie przekształceniowej – nie mogą mieć w tym wypadku zastosowania. Z tego też względu uzasadnienie postanowienia Kolegium w zakresie w jakim odwołuje się do art. 217 i 218 K.p.a. oraz wskazuje na możliwość wydania zaświadczenia wyłącznie z uwzględnieniem okoliczności wynikających z dostępnych rejestrów czy ewidencji – okazało się nietrafne. Wskazano też, iż za punkt wyjścia w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu przyjąć należy datę 1 stycznia 2019 r., w konsekwencji wszelkie ustalenia czynione być powinny na ten dzień. Sąd ten zawarł w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazówkę iż zadaniem organów ponownie orzekających będzie ustalenie powierzchni, o której mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej i odniesienie się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Jeżeli w wyniku prawidłowo i kompleksowo poczynionych ustaleń Organ dojdzie do przekonania, że dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości a jej powierzchnia użytkowa (budynków mieszkalnych), wynosi co najmniej 70% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na spornym gruncie lub jeśli nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym, a ma to wynikać z całości materiału zgromadzonego w sprawie, organ wyda stosowne zaświadczenie.

Z kolei w prawomocnym wyroku z 21 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 1116/21 Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. WSA w Szczecinie szczegółowo wskazał, jakie dokumenty organ winien wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy zaświadczenie w niniejszej sprawie może zostać wydane, jak również wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej nie stosuje się art. 217 i 218 k.p.a., co – jak trafnie zauważyło Kolegium nie wyklucza możliwości przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie. W ocenie tego Sądu (wyrokującego w dniu 21 kwietnia 2022 r.) , konieczność przeprowadzenia tego dowodu winna wynikać z uprzednio dokonanej analizy dokumentów, które Sąd w wyroku wskazał jako istotne. Oznacza to, że organ I instancji winien zgromadzić pełną dokumentację, o której mowa w wyroku w oryginałach, bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach. Zaważono, iż obowiązkiem organu było oparcie swoich rozważań na wskazanych przez Sąd (w wyroku z 23 kwietnia 2020 r.) dokumentach, a dopiero wówczas, gdyby organ uznał, że są one niewystarczające i konieczne jest przeprowadzenie oględzin, mógł podjąć działania w tym kierunku. Jeżeli organ uznał, że konieczne, dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie jest przeprowadzenie oględzin, to Skarżące winny mu dokonanie tej czynności umożliwić. W przeciwnym razie narażają się na negatywne konsekwencje w postaci odmowy wydania zaświadczenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w punkcie 1 lit c oraz pkt 2 lit a-e oraz pkt 3 i 4 nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn.

Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów, iż przedłożonej w sprawie dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, iż na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Nie budzi wątpliwości, iż budynek położony na spornym gruncie powstał jako budynek niemieszkalny, znajdowało się w nim Biuro [...]. Zgodnie z zapisami Kw [...] wg. stanu na dzień przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r. nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę usługową, dopuszcza się funkcję mieszkaniową. Powyższe wynika również z zapisów umowy zmiany przeznaczenia nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 5 stycznia 2017 r. Zapisy tej umowy wskazują, że głównym przeznaczeniem nieruchomości jest zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa stanowi jedynie jej uzupełnienie. Skarżące przedłożyły szereg dokumentów wskazujących na zamiar dokonania przed datą 1 stycznia 2019 r. zmiany sposoby użytkowania przedmiotowego budynku na cele mieszkaniowe – m.in. zgłoszenia z dnia 20 września 2016 r. o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaświadczenie nr A-I-9.6743.294.2016.RP Prezydenta Miasta K. z dnia 23 grudnia 2016 r. oraz zaświadczenia nr A-I-8.6743.8.2017.AT z dnia 14 marca 2017 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na komórki lokatorskie, które jest następstwem zgłoszenia przez Spółkę z dnia 20 stycznia 2017 r. zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu, tj. sposobu korzystania z pomieszczeń sutereny i piwnicy na powierzchnie przynależne do lokali mieszkalnych w budynku mieszkalno - usługowym. Niemniej w aktach sprawy brak jest dokumentacji, potwierdzającej, iż na dzień 1 stycznia 2019 r. rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Podjęcie czynności formalno-prawnych do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie oznacza, iż w rzeczywistości doszło do tej zmiany przed wskazaną wyżej datą, zwłaszcza, iż organ posiadał informację wynikająca z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej a także uzyskaną po tej dacie od Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. ( pismo z 16 marca 2023 r.) , iż obiekt ten jest użytkowany jako usługowy (w zakresie powyżej 50% powierzchni) - wynajmowane są pomieszczenia lub całe kondygnacje firmom zewnętrznym. Uzasadnione wątpliwości w tym zakresie generuje także informacja uzyskana, od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który pismem nr PBNB.070.2023.IP z dnia 28 lutego 2023 r. poinformował, że na skutek dwukrotnie udaremnionych przez właściciela prób wejścia do budynku faktyczny sposób korzystania z budynku nie został ustalony. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ( powołując się przy tym na wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1116/21) brak współpracy Strony i uniemożliwia przeprowadzenia oględzin budynku uniemożliwia potwierdzenie, iż zmiana przeznaczenia budynku na cele mieszkaniowe została faktycznie zrealizowana, a w konsekwencji także ustalenia procentowego udziału powierzchni nieruchomości, o którym mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej. Jak wskazano wcześniej zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Odnosząc się do naruszenia art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny (patrz. wyrok NSA z 20 sierpnia 2025 r o sygn. akt I OSK 2161/23). Tym samym dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków, jakkolwiek stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych ( art. 21 ust.1 tej ustawy) nie maja charteru dominującego ma gruncie ustawy przekształceniowej. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Skoro istnieją wątpliwości, czy w dacie 1 stycznia 2019 r. budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie rzeczywiście pełnił funkcję mieszkalną, to zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru przesądzającego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 365 i 366 k.p.c. przez ich niezastosowanie i zignorowanie prawomocnych wyroków sądów powszechnych, którymi Sąd I instancji był związany zauważyć trzeba, że istota uregulowanej w art. 365 § 1 k.p.c. mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia polega na tym, że wymienione w nim podmioty powinny mieć na względzie fakt wydania prawomocnego orzeczenia i jego treść. Wynikający z niej stan związania ogranicza się jednak do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia. Dlatego przyjmuje się, że sąd nie jest związany ustaleniami i oceną dowodów, dokonanymi w innej sprawie. Podkreśla się natomiast, że dokonując samodzielnych ustaleń, nie może ignorować stanowiska zajętego w innej sprawie, w której stan faktyczny był konstruowany na podstawie tego samego zdarzenia, lecz biorąc je pod uwagę, obowiązany jest dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń i samodzielnych ocen, które w rezultacie mogą doprowadzić do odmiennych konkluzji. W niniejszej sprawie, dokonanie ustaleń co do charakteru gruntu spornej nieruchomości przeprowadzone zostało przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy na podstawie i dla potrzeb zmiany stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, dokonywanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. To w ramach owej sprawy cywilnej Sądy Cywilne uznały, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 i 74 u.g.n. W niniejszej sprawie konieczne było natomiast ustalenie przesłanek zastosowania innego przepisu, który odnosi się do kwestii zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe w rozumianego jako zabudowanie go budynkami mieszkalnymi w dacie 1 stycznia 2019 r. w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czyli spełniającymi określone parametry techniczne i użytkowe, co winno być w sposób jednoznaczny potwierdzone. Również podstałe dokumenty dotyczące zameldowania osób w tym budynku jak też wymiaru podatku od nieruchomości nie stanowią dokumentacji potwierdzającej zaistnienie okoliczności wymienianych w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z kolei zaświadczenia o samodzielności lokali wydawane na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stwierdzają jedynie, iż przedłożona przez Skarżące dokumentacja spełnia wymagania samodzielnego lokalu mieszkaniowego. Nie potwierdza jednak, iż takowe lokale mieszkalne faktycznie znajdowały się w przedmiotowym budynku na dzień 1 stycznia 2019r.

Jeszcze raz podkreślić należy, iż w prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Sz 197/20 wiążąco przesądził, iż za punkt wyjścia w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu przyjąć należy datę 1 stycznia 2019 r., w konsekwencji wszelkie ustalenia czynione być powinny na ten dzień.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując taki zarzut, powinna wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2023 r., II OSK 842/20, 18 maja 2023r., III OSK 6/22, 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, z 20 lutego 2025 r. o sygn. akt I OSK 48/22 ). W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie nie wykazały, by podnoszone przez nie uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Podniosły jedynie ogólnie, iż akta były zdekompletowane (nie wskazując w jakim zakresie) i nie zawierały metryki sprawy.

Skarżące kasacyjnie nie wyjaśniły także w jaki sposób brak metryki sprawy, a więc naruszenia art. 66a k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie brak metryki sprawy stanowi uchybienie przepisów procedury – art. 66a § 1 k.p.a. niemniej zarzut naruszenia tego przepisu wymaga wskazania wpływu jakie to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy (patrz. na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takiego wskazania zabrakło, co uniemożliwia uznanie tego zarzutu za zasadny.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.