Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, zostały oparte na obu podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego. Przed przystąpieniem jednak do rozważania zarzutów kasacyjnych konieczne jest przytoczenie istotnych okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
M.D. pismem z 28 lutego 2022 r. wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zwanej dalej "ustawą przekształceniową". Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 27 marca 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.905.2022.MWI odmówił skarżącemu kasacyjnie wydania zaświadczenia żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. nr KOC/2651/Zs/23 utrzymało w mocy powyższe postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy. Organy administracji stwierdziły, że według danych z ewidencji gruntów i budynków, jak również wpisów w księdze wieczystej nr [...], na dzień 1 stycznia 2019 r., budynek położony w Warszawie przy ul. [...] określony był jako "budynek handlowo-usługowy". W świetle zatem danych, będących w dyspozycji organu pierwszej instancji, budynek ten na dzień 1 stycznia 2019 r. nie był budynkiem mieszkalnym. Zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła dopiero w styczniu 2021 r. W tych warunkach organy administracji uznały, że nie było podstaw, aby wydać żądane przez skarżącego zaświadczenie.
Powyższe stanowisko organów administracji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r. oddalił skargę M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2023 r. W ocenie Sądu I instancji ogół dokumentów zgromadzonych w sprawie pozwala stwierdzić w sposób bezsporny, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. nie służyła i nadal nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie, którzy twierdzi, że organ wadliwie dokonał ustaleń faktycznych, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jasno wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana na cele mieszkaniowe – co spełniało przesłanki wydania zaświadczenia żądanej treści. Powołał się on między innymi na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty organów nadzoru budowlanego czy decyzję o warunkach zabudowy z 29 października 2012 r. Jego zdaniem powyższe obala domniemanie zawarte w ewidencji gruntów i budynków w zakresie daty, w której przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków są niewiążące, jeśli posiadane przez organ dane i informacje wykazują inny niż ujawniony cel zabudowy.
Istota zatem sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy administracji a za nimi Sąd Wojewódzki prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, zatem że zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r., z mocy prawa, dokonuje się przekształcenie w prawo własności dotychczasowego użytkowania wieczystego gruntów zdefiniowanych w ustępie drugim tego przepisu, jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem.
Jak z powyższego wynika, rola właściwych organów sprowadzona jest do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII k.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 k.p.a. Zaświadczenie, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego wydawane jest na żądanie osoby, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni.
Tymczasem w ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a-ustawy przekształceniowej).
Celem zaświadczenia jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Zaświadczenie to potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Artykuł 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych.
Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2,3 i 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się ww. uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa". Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Wskazuje jednakże w art. 4 ust. 1 zd. 1, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Wskazać jednak trzeba, że celem ustawy o przekształceniu jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dlatego zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 ww. rozporządzenia). Powyższe oznacza, że wpis do ewidencji gruntów ma znaczenie podstawowe, jednakże wydający zaświadczenie organ powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu.
W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dla oceny zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe, a zatem na cele stwierdzenia przekształcenia się prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie zawsze wiążąca jest treść ewidencji gruntów i budynków. W sytuacji gdy posiadane przez organ dane i informacje płynące z dokumentów urzędowych wykazują inny niż ujawniony w ww. ewidencji cel zabudowy, organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić te dane. Rzecz jednak w tym, że w rozpoznawanej sprawie nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przywołane przez niego dokumenty w sposób jednoznaczny przemawiają za innym aniżeli wpisane w ewidencji gruntów i budynków przeznaczenie nieruchomości. Nie można, w niniejszej sprawie, zarzucić Sądowi I instancji, naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Organy prawidłowo bowiem ustaliły stan faktyczny sprawy i przyjęły, że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Stanowiska tego nie zmienia znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, a także podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności.
Zauważyć należy, że jak wskazał Sąd I instancji, do utraty przez budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości funkcji mieszkalnej doszło jeszcze przed 2012 r., bowiem już na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawie z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] z budynku mieszkalno-usługowo-przemysłowego na budynek usługowy (na potrzeby [...]). Podobnie w zawartej wcześniej, tj. w dniu [...] 2012 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy skarżącym kasacyjnie, a jego ojcem umowie darowizny budynek na działce objętej wnioskiem również opisany jest jako handlowo-usługowy nie zaś jako budynek mieszkalny. Z pewnością ustaleń poczynionych na tę okoliczność nie może obalić protokół sporządzony na potrzeby postępowania podatkowego, gdzie sporny budynek identyfikowany jest jako mieszkalny. Prawnopodatkowa kwalifikacja obiektu posadowionego na działce objętej wnioskiem nie może jednak być przesądzająca w niniejszej sprawie, gdyż w zasadzie wszystkie inne dokumenty w tym wypis z Ewidencji Gruntów i Budynków wskazują, że obiekt ten na istotny prawnie dzień nie spełniał funkcji mieszkalnej. Sam wspomniany protokół, jako jeden ze środków dowodowych, będzie zaś przedmiotem weryfikacji w zestawieniu z innymi materiałami zgromadzonymi w odrębnym postępowaniu podatkowym zmierzającym do wydania decyzji wymiarowej.
Tej sytuacji nie zmieniają dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r., protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia 13 stycznia 2012 r., decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy, zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 6 sierpnia 2015 r., protokołu oględzin w toku kontroli Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2017 r., ponieważ nie dotyczą one bezpośrednio okresu na dzień 1 stycznia 2019 r., ale lat wcześniejszych. Poza tym w tych okresach następowały zmiany użytkowania przedmiotowego obiektu. Co więcej nawet z przywoływanych przez skarżącego w zażaleniu: zaświadczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] 1961 r. oraz z zaświadczenia Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] 1989 r. a także z zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 6 sierpnia 2015 r. wynika, że parter budynku ma charakter przemysłowo – usługowy (k. 191, 192) . Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 sierpnia 2006 r. wynika, że budynek został zaadoptowany na cele [...] – [...] (k.190), zaś z protokołu oględzin z 2012 r. (k.189 ) wynika, że [...] ten został zamknięty. Jednakże 12 września 2013 r. M.D., działając przez pełnomocnika, dokonał zgłoszenia wykonania robót budowanych "związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno- usługowo - przemysłowego na usługi [...] (k. 75 )". W aktach sprawy znajduje się również "ekspertyza techniczna stanu ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalno – usługowo - przemysłowego w związku z adaptacją na potrzeby usług [...] ([...])" z lipca 2013 r. (k.102-145) oraz związana z nią dokumentacja projektowa z września 2013 r. (k.148-171) i postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 26 sierpnia 2013 r. o wyrażeniu zgody na proponowane zmiany pod względem przepisów przeciwpożarowych (k.147). Co prawda z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z 18 grudnia 2020 r., wynika, że nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkalne, ale z uzasadnienia tej decyzji wynika, że: po pierwsze: została wydana w związku z wnioskiem M.D. z dnia 15 stycznia 2020 r. o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-przemysłowego na cele mieszkalne; po drugie: z przedłożonych dokumentów wynika że dotychczas budynek był wykorzystywany na cele mieszkalne z parterem o funkcji przemysłowej. Stan faktyczny i prawny we wskazanej decyzji jest ustalony na dzień jej wydania – a więc 18 grudnia 2020 r., a więc już po dacie przewidywanego ustawą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Odnosząc się natomiast do złożonego przez skarżącego kasacyjnie zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 11 marca 2024 r. wskazać należy, że ono również w żaden sposób nie podważa domniemania wynikającego z Centralnej Bazy Ewidencji Gruntów i Budynków, gdzie według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. w rubryce rodzaj budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości wpisano "budynki handlowo-usługowe" i w rubryce funkcja użytkowa wpisano "budynki handlowo-usługowe". Z tego zaświadczenia wynika jedynie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r. nakazał "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], zaadaptowanego samowolnie na cele [...] – [...]", tj. na cele mieszkalne. W protokole nr [...] z 13 stycznia 2012 r. stwierdzono wykonanie nałożonego obowiązku; budynek przy ul. [...] w [...] użytkowany jest na cele mieszkalne. Od 18 grudnia 2020 r. budynek przy ul. [...] w [...] nie był i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego i egzekucyjnego przed tut. organem. Organy tym zaświadczeniem nie dysponowały, ale nie wnosi ono nowych okoliczności do sprawy, albowiem wskazana w nim dokumentacja była znana organowi i Sądowi I instancji. Z tego zaświadczenia wynika jedynie, że było prowadzone postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele mieszkalne, że został ten obowiązek wykonany w 2012 r., a od 18 grudnia 2020 r. nie jest prowadzone postępowanie dotyczące tego budynku przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...]. Z zaświadczenia tego nie wynika jednak bezsprzeczny stan faktyczny na dzień 1 stycznia 2019 r., gdyż zawiera ono informacje wybiórcze dotyczące prowadzonych postępowań. Ma to o tyle znacznie, że z akt sprawy i ustaleń organów jasno wynika, że funkcja przedmiotowego budynku była zmieniana kilkukrotnie. W protokole nr [...] z 13 stycznia 2012 r. stwierdzono wykonanie nałożonego obowiązku; budynek przy ul. [...] w [...] użytkowany jest na cele mieszkalne, natomiast w akcie notarialnym (k.87) z 24 stycznia 2012 r. w § 1 stawający do aktu E.D. oświadczył, że jest właścicielem, znajdującego się na działce gruntu nr [...] budynku handlowo – usługowego.
W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zgodzić się należy, że organy administracji zebrały materiał dowodowy, a następnie prawidłowo go oceniły. Nie potwierdza on wprost i jednoznacznie, że według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość pozostawała zabudowana na cele mieszkaniowe, a zatem istniała konieczność wydania postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu wyroku.