Wyrok NSA z dnia 22 maja 2025, sygn. I OSK 962/22

W kontrolowanej sprawie skarżący kasacyjnie wywiódł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy - naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca jednocześnie naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (np. wyroki NSA z: 17.2.2023 r. II GSK 1458/19; 1.3.2023 r. I FSK 375/20, cbosa). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale dodatkowo wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, polegające na tym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał i nie wyjaśnił dogłębnie podstawy prawnej, na której oparł swoje rozstrzygnięcie i nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy, co miało prowadzić do naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku I SA/Wa 1441/20 zawiera wszystkie te elementy, w tym także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. W świetle uchwały NSA z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 781, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dostatecznie przedstawiając racje przemawiające za uznaniem wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zarówno sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, jak i przyjęta przez nie następczo ocena zebranego materiału dowodowego i zaakceptowanie powyższego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, były prawidłowe. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1441/20 jest spójna, logiczna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Przyjęte przez organy administracji publicznej ustalenia i wnioski nie wykraczały poza dozwolone ramy, jak również nie nosiły cech dowolności. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny i jasny, a ponadto nie był kwestionowany we wniesionym środku zaskarżenia.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wywodzi naruszenie przepisów ustawy przekształceniowej, w szczególności art. 4 ust. 1-3 i 6 tego aktu normatywnego. Zupełnie dygresyjnie należy zauważyć, że zarzucając naruszenie wskazanych przepisów, w petitum wniesionego środka prawnego powołano, jako publikator, "Dz.U. [nr] 175, poz. 1459", zamiast właściwego na dzień orzekania przez organy administracyjne "Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.".

Analiza odnośnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej uprawnia do konkluzji, że centralnym problemem prawnym w niniejszej sprawie jest kwestia związana z zaliczeniami na poczet opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kasator domaga się uznania, że nadpłacone raty odpowiednio za lata: 2013, 2014 i 2015 na poczet uchylonej w części decyzji nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r. w nadpłaconej części wraz z odsetkami, mimo odpadnięcia podstawy prawnej świadczenia (condictio causa finita), powinny zostać zaliczone na poczet nowej opłaty, bowiem są wierzytelnością Spółki wobec m.st. Warszawy z tytułu bezpodstawnego korzystania z tych kwot przez m.st. Warszawę. Skarżąca kasacyjnie prezentuje pogląd, że wszystkie wpłaty dokonane przez poprzedniczkę prawną Spółki, tj. Spółkę "I.E." sp. z o.o., w momencie uchylenia decyzji stały się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 kc od momentu ich spełnienia (ze skutkiem ex tunc). Dla poparcia swej argumentacji skarżąca kasacyjnie wskazuje, że z chwilą uchylenia decyzji z 14 listopada 2012 r. nr 129/2012 w części dotyczącej opłaty za przekształcenie wyrokiem NSA z 22 października 2015 r. I OSK 2981/14, odpadła podstawa prawna świadczenia (condictio causa finita) z tym, że to odpadnięcie miało charakter trwały i od samego początku (ex tunc), czyli od momentu wydania decyzji z 14 listopada 2012 r. W konsekwencji, wszelkie wpłaty dokonane na jej podstawie stały się świadczeniem nienależnym. Oznacza to, że dokonane przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki wpłaty na poczet opłaty za przekształcenie od momentu ich uiszczenia w sensie prawnym mają charakter świadczenia nienależnego i winny być zwrócone wraz z odsetkami ustawowymi za okres od dnia ich zapłaty. W związku z tym, że Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy zaliczył na poczet opłaty sumę uiszczonych do tej pory wpłat, tak samo powinien postąpić z wierzytelnością Spółki o zapłatę odsetek ustawowych za opóźnienie za okres przetrzymywania tych wpłat na rachunku bankowym, pomimo odpadnięcia podstawy prawnej świadczenia. Innymi słowy, uchylenie przez NSA wyrokiem I OSK 2981/14 decyzji nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r. w zakresie dotyczącym opłaty wywołało taki skutek, że nie istniała - bowiem odpadła - podstawa prawna, w oparciu o którą m.st. Warszawa mogło domagać się zapłaty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Przystępując do rozpoznania tych zarzutów, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że - zgodnie z art. 410 § 2 kc - świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że uchylenie w części decyzji nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r. spowodowało, że wpłaty stały się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 kc, tj. od momentu ich spełnienia (ze skutkiem ex tunc). Jednakże, o spełnieniu tej przesłanki z art. 410 § 2 kc w rozumieniu proponowanym w treści skargi kasacyjnej można byłoby mówić, gdyby rzeczywiście odpadła podstawa świadczenia. Tymczasem, takiemu zapatrywaniu przeczy to, że w obrocie prawnym została utrzymana, na mocy wyroku NSA I OSK 2981/14, decyzja nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r. w zakresie, w jakim Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy orzekł o przekształceniu na rzecz "I.E." sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,3034 ha, opisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie VII Wydział Ksiąg Wieczystych, w prawo własności (pkt 1 decyzji nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r.). Następnie, na podstawie tej decyzji, Spółka wpisała się do księgi wieczystej jako właściciel ww. nieruchomości.

Należy zauważyć, że decyzja nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r. została w części uchylona wyrokiem NSA I OSK 2981/14, a następnie Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, będąc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku, wydał w sprawie nową decyzję z dnia 18 lutego 2019 r. nr 58/2019 (k. 778-775 akt administracyjnych), która została w całości utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2020 r. nr KOC/1941/Go/19 (w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium). Sąd I instancji kontrolując, kontrolując te decyzje, trafnie podkreślił, że organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłat jako danin publicznoprawnych, nie zaś w sprawie nienależnego wzbogacenia jako instytucji prawa cywilnego (a także ewentualnych roszczeń stąd wynikających i egzekwowanych w postępowaniu cywilnym). Skoro jednak NSA w wyroku I OSK 2981/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr 129/2012 z 14 listopada 2012 r., a jednocześnie decyzje te nie zostały poddane weryfikacji w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, w szczególności nie stwierdzono ich nieważności, to nie sposób przekonująco wywodzić, aby doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), jak domaga się tego skarżąca kasacyjnie. Przeciwnie, ich uchylenie wywołujące skutki ex nunc - od momentu ich uchylenia właśnie - spowodowało, że w sprawie zaktualizowała się konieczność podjęcia nowych rozstrzygnięć administracyjnych, co tym samym oznacza, że wbrew twierdzeniom kasatora, nie doszło do powstania roszczenia o odsetki od opłat uiszczonych na podstawie tych decyzji, które podlegałyby zaliczeniu na poczet ustalonej ponownie opłaty. W powołanej w skardze kasacyjnej uchwale z 27.4.1995 r. III CZP 46/95 Sąd Najwyższy przesądził, że osoba, której wypłacone zostało odszkodowanie przewidziane w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm.) na podstawie decyzji administracyjnej uznanej za nieważną, obowiązana jest do zwrotu przyjętego świadczenia w granicach bezpodstawnego wzbogacenia (art. 410 kc). Z uchwały III CZP 46/95 Sądu Najwyższego wyraźnie wynika, że przesłankę do zwrotu przyjętego świadczenia w granicach bezpodstawnego wzbogacenia w świetle przepisów prawa cywilnego stanowi nieważność decyzji administracyjnej, a nie jej uchylenie z innych przyczyn. W kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem doszło do uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jeżeli Spółka uważa, że ma roszczenia wobec m.st. Warszawy w postaci wierzytelności o zwrot odsetek, powinna ich dochodzić w postępowaniu cywilnym. Jest to bowiem par excellence sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, albowiem w sensie materialnym dotyczy stosunków z zakresu prawa cywilnego. Tego typu sprawy rozpoznają sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych (art. 2 § 1 kpc). W ślad za regulacjami konstytucyjnymi (art. 177 in princ. Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946), ustawodawca przyjmuje zasadę domniemania właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Sprawa o zwrot odsetek jest sprawą należącą do właściwości sądów powszechnych. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że skarżąca kasacyjnie ma tego pełną świadomość, gdyż Spółka wezwała m.st. Warszawę do próby ugodowej przed sądem powszechnym, której to jednak ugody finalnie nie zawarto (powołany w skardze kasacyjnej odpis protokołu posiedzenia pojednawczego z dnia 21 czerwca 2017 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną w całości.