Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 lutego 2025 r., nr BO.511.1.2025, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy?
We wniosku wskazano, że zgodnie z art. 270 p.p.s.a., w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Z kolei art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Natomiast art. 8 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wniosek o podjęcie przedmiotowej uchwały jest zasadny, gdyż na tle cytowanych powyżej przepisów prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych wyodrębniły się dwa odmienne zapatrywania co do dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowień w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, ustalonego w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 lutego 2024 r., SK 90/22 za niezgodne z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał orzekł, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
We wniosku podkreślono ponadto, że rozbieżne poglądy w tej materii znajdują się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym w porównywalnym czasie.
W pierwszym nurcie orzeczniczym przyjmuje się, że postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia jest wyłącznie postanowieniem incydentalnym, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej i tym samym nie jest postanowieniem kończącym postępowanie sądowe. Postępowanie zainicjowane wnioskiem pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia nie ma przymiotu samodzielności i odrębności, jest bowiem związane ze skargą do sądu administracyjnego, a tym samym postanowienie rozstrzygające żądanie o przyznanie wynagrodzenia nie kończy postępowania sądowego i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania. W konsekwencji wojewódzkie sądy administracyjne wydają postanowienia o odrzuceniu skarg o wznowienie, a część składów Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymuje te rozstrzygnięcia w mocy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 października 2024 r., I OSK 1969/24 i 5 grudnia 2024 r., II OSK 2608/24).
Dla poparcia swojej argumentacji, sądy administracyjne odwołują się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2023 r., II GZ 168/22, w którym wskazano, że w art. 270-285 p.p.s.a. brakuje bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia w trybie wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania, a tym samym brak jest także podstawy prawnej do wznowienia prawomocnie zakończonej sprawy wskutek wzruszenia wspomnianego orzeczenia, tj. postanowienia niekończącego postępowania w sprawie. Podobne stanowisko wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2024 r., I OSK 1973/24 i 28 października 2024 r., I OSK 1969/24.
W orzecznictwie podnosi się również, że z uwagi na wyjątkowy charakter wznowienia postępowania musi być ono rozumiane ściśle. Wyjątkowość ta wyraża się w tym, że instytucja przysługuje od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie w sprawie) i na ściśle określonych podstawach. Instytucja wznowienia postępowania nie ma zatem zastosowania do postanowień o charakterze procesowym (incydentalnym), które nie kończą postępowania w sprawie.
Argumentem przemawiającym za brakiem dopuszczalności wzruszenia w trybie wznowieniowym prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w sprawie, dotyczącego przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, jest brak związku przyczynowego między treścią takiego postanowienia a treścią wyroku kończącego postępowanie w sprawie.
W ocenie składów orzekających zgodnie z ww. stanowiskiem, taka wykładnia nie jest sprzeczna z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wskazuje się, że wprawdzie przepisy rangi konstytucyjnej tworzą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, jednak musi się to odbywać zgodnie z przepisami właściwymi dla danej procedury, a przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wznowienia postępowania w przypadku, gdy rozstrzygnięciem wydanym na podstawie niekonstytucyjnych przepisów jest orzeczenie niekończące postępowania w sprawie, takie jak postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi świadczącemu swoją pracę z urzędu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2024 r., I OSK 1973/24; 19 września 2024 r., II OSK 1709/24; 28 października 2024 r., I OSK 1969/24; 8 sierpnia 2024 r., I OSK 1265/24, I OSK 1266/24 i I OSK 1267/24; 28 listopada 2024 r., I OSK 2058/24).
Na poparcie argumentacji odmawiającej wznowienia postępowania część składów powołuje się też na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06, wywodząc z niego, że art. 270 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a do takich orzeczeń należą wyroki, tj. orzeczenia, które rozstrzygają sprawę merytorycznie (art. 132 p.p.s.a.) oraz postanowienia, które w inny sposób kończą postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 160-165 p.p.s.a., art. 173 § 1 p.p.s.a.), wobec czego po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwe wzruszenie postanowienia wpadkowego wydanego w toku takiego postępowania. Tymczasem w rozstrzygnięciu tym Sąd przyjął możliwość żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania wprost na podstawie art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, w sprawie, w której zostało ono wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego później przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny: "Podstawą prawną żądania, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, wzruszenia prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a do jego wzruszenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 272 § 2, 275, 276, 278-285 p.p.s.a.".
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał we wniosku, że w myśl drugiego poglądu dopuszczalne jest wznowienie, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, postępowania zakończonego postanowieniem niekończącym postępowania w sprawie. Składy orzekające reprezentujące takie stanowisko wskazują, że w świetle prawidłowo rozumianego brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., pozbawione podstaw jest uzależnianie dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich postanowienia niekończące co do istoty postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.
Sądy administracyjne zauważają wprawdzie, że w orzecznictwie i doktrynie zasadniczo jednolicie uznaje się, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana w p.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień o charakterze procesowym (incydentalnym), które nie kończą postępowania, dostrzegają natomiast odmienność sytuacji, w której przyczyną wznowienia jest orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności przepisów przyjętych za podstawę postanowienia incydentalnego. Już w przywoływanym wcześniej postanowieniu z 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie wykładni Trybunału Konstytucyjnego, co do znaczenia i zakresu art. 190 ust. 4 Konstytucji, przy jednoczesnym uwzględnieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji, można przyjąć, że brak w art. 270-285 p.p.s.a. bezpośredniej podstawy do wzruszenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w tej sprawie, które zostało wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, nie może wyłączać dopuszczalności wznowienia takiego postanowienia.
W ocenie Sądu, ustrojodawca w art. 190 ust. 4 Konstytucji expressis verbis przewidział wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym. Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że użyty w art. 190 ust. 4 Konstytucji zwrot "prawomocne orzeczenie sądowe" obejmuje zarówno wyrok, jak i postanowienie sądu, mające wspólną dla nich cechę prawomocności, a także orzeczenia z nimi w skutkach zrównane, jak np. niezaskarżone sprzeciwem postanowienie referendarza sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, które ma skutek prawomocnego orzeczenia sądu (art. 259 § 3 w związku z § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 270 przewidziano, że można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, a także można żądać wznowienia postępowania, zgodnie z art. 272 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji, uzasadniają przyjęcie, że instytucja wznowienia postępowania z powodu orzeczenia Trybunału może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu uznanego za niekonstytucyjny w ramach postępowania umożliwiającego zmianę lub uchylenie takiego orzeczenia i jednocześnie kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, niekończącym postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej sensu stricte. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie, jak się okazało, niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie.