Wyrok NSA z dnia 29 października 2025, sygn. II GSK 1058/25

Z wyrokiem nie zgodziła się W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania w postaci:

a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 53 § 2b i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że jej wniesienie nie zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a., a skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co powodowało niedopuszczalność skargi i podstawę do jej odrzucenia;

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach skarżącej, które powoływały się na okoliczności powstałe po wniesieniu skargi (uwidocznione w piśmie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 lipca 2024 r., nr RzPP-DPW-WPII.431.6403.2023);

2. przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 1 u.p.p. w zw. z § 6 ust. 1

i § 70 ust. 1 r.s.d. poprzez: 1) błędne przyjęcie, że skarżąca nie otrzymała żądanej dokumentacji medycznej, a prowadzone postępowanie miało charakter pozorów wydawania dokumentacji, 2) pominięcie, że żaden z przepisów nie przewiduje terminu załatwienia sprawy o wydanie dokumentacji medycznej, a także

3) pominięcie, że przepisy prawa nie określają "sposobu skserowania dokumentacji medycznej" ani też nie wprowadzają kryterium "jakości sporządzonych kserokopii dokumentacji medycznej", podczas gdy jej "mniej wyraźne fragmenty" pozostawały bez wpływu na merytorykę danych zawartych w dokumentacji medycznej.

Spółka W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca K. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymała swoją ocenę działania W. sformułowaną wcześniej w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 53 § 2b i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że jej wniesienie nie zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a., a skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co powodowało niedopuszczalność skargi i podstawę do jej odrzucenia. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. są przepisami kierunkowymi; regulują rozstrzygnięcie sądu administracyjnego badającego sprawę przewlekłości postępowania przewidując uwzględnienie skargi, gdy stopień naruszenia przepisów postępowania przed organem okazał się istotny. To zatem naruszenie innych regulacji musi zostać wykazane, aby we wtórny sposób można było stwierdzić, że sąd w nieuprawniony sposób zastąpił art. 149 p.p.s.a. przepisem art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie zaszły podstawy odrzucenia skargi określone w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (niedopuszczalność wniesienia skargi) polegające na nie wyczerpaniu przez skarżącą przed wniesieniem skargi środka zaskarżenia, jakim było ponaglenie określone w art. 37 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a., stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest o niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przepis ten zamieszczono w rozdziale 7 k.p.a. zatytułowanym Załatwianie spraw. Oznacza to, że sprawa załatwiana przez organ powinna przynależeć do jednej z kategorii spraw objętych zakresem przedmiotowym k.p.a, tzn. do jednej z odmian spraw określonych w art. 1 k.p.a. A tak nie było. W szczególności sprawa rozpatrywana przez W. nie należała do spraw "rozstrzyganych w drodze decyzji" bowiem postępowanie w sprawie udostępnienia dokumentacji medycznej toczące się na podstawie art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1-3 u p.p. a także § 70 r.s.d., w którym uwzględniono prośbę strony kończy nie decyzja, ale czynność materialno-techniczna właściwego organu, polegająca na wydaniu dokumentów obejmujących dane medyczne osoby, w jednej z przewidzianych przepisem form. Żaden zarzut skargi kasacyjnej nie kwestionuje zaś ustaleń Sądu I instancji, iż pozytywne załatwienie sprawy przyjmuje, postać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden przepis nie przewiduje środka zaskarżenia przysługującego z tytułu niepodjęcia takiej czynności (a nie można od strony wymagać aby ponaglała organ do wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia jej prośby), co oznacza, że zaszła określona w art. 52 § 2 p.p.s.a przesłanka polegająca na nieprzysługiwaniu stronie żadnego środka zaskarżenia, otwierająca drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach skarżącej, które powoływały się na okoliczności powstałe po wniesieniu skargi (uwidocznione w piśmie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 lipca 2024 r., nr RzPP-DPW-WPII.431.6403.2023). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. powiada, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zd. pierwsze); wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (zd. drugie). Przepis art. 133 § 1 zd. pierwsze ab initio (zd. drugie nie znajdowało zastosowania w sprawie, podobnie jak zd. pierwsze w zakresie odsyłającym do art. 54 § 2 p.p.s.a.) wymaga aby wyrok był wydany "na podstawie akt sprawy", przy czym chodzi o akta sprawy sądowej, skoro regulacja ta jest elementem procedury sądowej (p.p.s.a.). Zarzut koncentruje się zaś na tym, że pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 lipca 2024 r., nr RzPP-DPW-WPII.431.6403.2023 nie powinno mieć wpływu na wynik sprawy, skoro podstawą rozstrzygnięcia powinien być "materiał dowodowy zgromadzony przez organ" (s. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Tak sformułowany zarzut zupełnie myli akt akta sądowe z aktami administracyjnymi. To, że sąd ocenia legalność aktu, czynności lub bierności organu na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ, nie oznacza, że w trakcie postępowania sądowego strony nie mogą formułować (co naturalne - po wydaniu aktu, czynności lub stwierdzeniu przez nie nieuprawnionej bierności organu) własnych ocen i przytaczać argumentacji stanowisk procesowych wyrażonych w skardze lub odpowiedzi na nią. Skarżąca K. S. już w skardze z dnia 30 listopada 2023 r. podnosiła, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez W. wynika z niedbałych, nieczytelnych kopii, jakie jej wydano z dokumentacji medycznej i że wypełnia równocześnie naruszenie jej praw pacjenta placówki medycznej. Załączyła do skargi swoją skargę z dnia 25 października 2023 r. (następnie uzupełnianą kolejnymi pismami) sygnalizującą naruszenie praw pacjenta w postaci niewydania dokumentacji medycznej. W granicach praw procesowych skarżącej było przywoływanie nowej argumentacji na zasadność twierdzeń zawartych pierwotnie w skardze, w tym złożenie odpowiedzi na jej skargę na naruszenie praw pacjenta, załatwioną pismem Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 lipca 2024 r., nr RzPP-DPW-WPII.431.6403.2023, tym bardziej, że do dnia wniesienia skargi (5 stycznia 2024 r.) nie dysponowała odpowiedzią Rzecznika.

Wbrew ocenie skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji również przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 1 u.p.p. w zw. z § 6 ust. 1 i § 70 ust. 1 r.s.d. poprzez: 1) błędne przyjęcie, że skarżąca nie otrzymała żądanej dokumentacji medycznej, a prowadzone postępowanie miało charakter pozorów wydawania dokumentacji, 2) pominięcie, że żaden z przepisów nie przewiduje terminu załatwienia sprawy o wydanie dokumentacji medycznej, a także 3) pominięcie, że przepisy prawa nie określają "sposobu skserowania dokumentacji medycznej" ani też nie wprowadzają kryterium "jakości sporządzonych kserokopii dokumentacji medycznej", podczas gdy jej "mniej wyraźne fragmenty" pozostawały bez wpływu na merytorykę danych zawartych w dokumentacji medycznej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.p.p. podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Udostępniana dokumentacja powinna zachowywać integralność, poufność

i autentyczność, być wydana bez zbędnej zwłoki (§ 70 ust. 1 r.s.d.) oraz mieć ponumerowane strony oraz być ułożona chronologiczne (§ 6 ust. 1 r.s.d.). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżąca K. S. 3-krotnie składała do W. podania o udostępnienie jej dokumentacji medycznej. Wskutek nieotrzymania kompletnych, czytelnych dokumentów obrazujących chronologię jej leczenia w oparciu o dwa pierwsze, końcowo wystąpiła podaniem z dnia 8 listopada 2023 r. do W. o wydanie pełnej dokumentacji, bowiem dotychczas otrzymane dokumenty: a) nie obejmowały wszystkich wizyt, b) nie były skserowane w prawidłowej kolejności, c) nie zachowały chronologii kolejnych stron, c) nie były spięte. W. odpowiedział na to podanie pismem z dnia 13 listopada 2023 r., jednak pełna dokumentacja medyczna leczenia w tej placówce nie została i tym razem skarżącej udostępniona. Podkreślenia wymaga, że podstawą stwierdzonej przewlekłości postępowania nie było to, czy zakres wszystkich podań się pokrywał (w części lub w całości) oraz czy część poprzednich żądań została zrealizowana, ale to, czy wskutek ostatniego z podań z dnia 8 listopada 2023 r. wydano skarżącej jej

p e ł n ą dokumentację medyczną. Przepisy prawa zaś są jednoznaczne gdy idzie

o sposób zachowania się organu po wpływie dowolnego z podań o udostępnienie dokumentacji medycznej określonej w art. 26 ust. 1 u.p.p. Zgodnie z § 70 ust. 1 r.s.d. organ zakładu leczniczego powinien w terminie niezwłocznym (wyrażonym zwrotem "bez zbędnej zwłoki"): a) udostępnić żądaną dokumentację (kierując się enumeracją z § 2 r.s.d.) albo – w tym samym terminie – b) odmówić udostępnienia dokumentacji, gdy wynik postępowania wykaże, że uwzględnienie żądania okazało się niemożliwe, sporządzając wówczas uzasadnienie przyczyn odmowy (§ 71 r.s.d.). W sprawie prawidłowo ustalono, że nie doszło do wydania skarżącej po 8 listopada 2023 r. pełnej dokumentacji medycznej w rozumieniu art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1-3 u.p.p. w zw. z § 70 ust. 1 i § 2 r.s.d. Przemawiały za tym nie tylko twierdzenia skarżącej, ale i dokument urzędowy potwierdzający prawdziwość tych twierdzeń (a więc korzystający ze wzmocnionej mocy dowodowej i wiarygodności), jakim było pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 lipca 2024 r., nr RzPP-DPW-WPII.431.6403.2023. W piśmie tym stwierdzono, że wydawanie dokumentacji medycznej skarżącej odbywało się niedbale, część wpisów w dokumentach nie była widoczna, a strony nie były ponumerowane, co stanowiło podstawę stwierdzenia naruszenia przez W. praw pacjenta w postaci prawa wglądu do dokumentacji medycznej (k. 106 akt sądowych I instancji, sygn. akt III SAB/Wr 4/24). Pomimo niewątpliwego niewydania skarżącej pełnej dokumentacji medycznej nie wydano wobec niej również decyzji odmownej wymaganej przez § 71 r.s.d. Podkreślenia wymaga, że o ile uwzględnienie podania obywatela (użytkownika zakładu leczniczego, pacjenta) następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o tyle odmowne załatwienie takiej sprawy wymaga wydania decyzji, w celu zapewnienia stronie procesowych gwarancji nieprzekraczania władztwa zakładowego i kontroli legalności działania organu zakładu administracyjnego (zakładu opieki zdrowotnej, podmiotu leczniczego) w administracyjnym toku instancji (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., OPK 10/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 159 oraz z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Takie zachowanie organu zakładu leczniczego, tj. wydawanie dokumentacji niepełnej, nieczytelnej lub fragmentarycznej, przy równoczesnym braku odmowy wydania dokumentacji w części lub w całości jest odmianą przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wbrew ocenie zawartej w tym zarzucie skargi kasacyjnej, przepisy prawa (w postaci § 70 ust. 1 in fine r.s.d.) regulują termin na załatwienie sprawy w przedmiocie udostępnienia dokumentacji za pomocą zwrotu "bez zbędnej zwłoki", co jest rozwiązaniem skopiowanym z regulacji o podstawowym terminie załatwienia sprawy w art. 35 § 1 k.p.a. i oznacza "niezwłoczne załatwienie sprawy" nie wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 i art. 35 § 3 a contrario k.p.a.). Tak uregulowany termin wymaga od organu podjęcia czynności lub aktu kończącego postępowanie już "po krótkim upływie czasu" (zob. G. Łaszczyca, Realność terminu załatwiania sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Studia Prawnoustrojowe 2021, Nr 54, s. 314), co sprowadza na niego obowiązek zakończenia sprawy w przeciągu kilku dni. Tym wymogom W. jako zakład administracyjny nie uczynił zadość obarczając prowadzone postępowanie wadą przewlekłości. Nie zasługiwała na uwzględnienie również ta partia twierdzeń skarżącej, która odnosiła się do braku obowiązku dbałości o wierność wydawanych kopii i odpisów. Przepis § 70 ust. 1 r.s.d. wprost wymaga aby dokumentacja medyczna wydawana pacjentowi charakteryzowała się autentycznością i integralnością, a aby więc wiernie odpowiadała tekstowi oryginałów, jakimi dysponuje podmiot. Powinna zawierać zatem tekst kompletny, a samo odwzorowanie winno być dostateczne do odtworzenia treści całego wydawanego dokumentu, a zatem bez wartościowania ze strony placówki medycznej, które dane są istotne (i powinny być udostępnione), a które mają znaczenie drugoplanowe (i mogą być nieobejmowane wydawanymi odpisami i kopiami).

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.