WSA w Poznaniu odnotował jednocześnie, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego (28 lutego 2023 r.) nie obowiązywało rozporządzenie z dnia 27 września 2023 r., niemniej – zdaniem Sądu – organy inspekcji sanitarnej poprzez odwołanie się do treści aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2023 r. (które w załączniku nr 1 reguluje schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży), de facto zmierzają, w sposób niezasadny, do konwalidacji "uchybienia", polegającego na odwołaniu się do komunikatu GIS. Wskazana przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych nie może stanowić uzasadnienia dla dalszego stosowania zakwestionowanych przepisów po upływie terminu odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej.
Zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając zmianę stanu prawnego jako konieczne jawi się więc uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia i jakich szczepień dotyczy. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.
Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu w skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku WSA w Poznaniu, zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu niejednoznacznej oceny prawnej sprawy i niezrozumiałych dla organu wytycznych i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu nieprawidłowego przyjęcia naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia;
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że egzekwowany obowiązek szczepień jest niewymagalny;
b) § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2023 r. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie wymagalności obowiązku którego dotyczy niniejszej postępowanie, po utracie mocy obowiązującej rozporządzenia z 2011 r.
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
K. P. nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Wniesiona przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiot obu zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół kwestii zastosowania przez organy inspekcji sanitarnej właściwych podstaw prawnych wymagalności obowiązku szczepień ochronnych, które, zdaniem Sądu I instancji, uległy zmianie na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19.
NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, zgodnie z którym stwierdzenie przez TK w wyroku z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, że § 5 rozporządzenia z 2001 r. jest niezgodny z Konstytucją, powoduje że objęty tytułem wykonawczym z 28 lutego 2023 r. obowiązek zaszczepienia dziecka skarżącej jest niewymagalny (art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a.) i konieczne jest "uaktualnienie prowadzonego postępowania w dacie jego wszczęcia." Prawidłowo podniósł organ w skardze kasacyjnej, że obowiązek szczepień był wymagalny w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia z 2011 r. oraz nadal taki pozostaje po wejściu w życie rozporządzenia z 2023 r.
Należy przypomnieć, że w powołanym wyroku TK orzekł, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" i podkreślił, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy, a co za tym idzie, niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana wymienionym komunikatem, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, w orzeczeniu tym wskazano również, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może - ze swej istoty - ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wskazano na potrzebę dostosowania stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało określenie innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdzono, co motywowane było potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych.
Powyższe nie jest bez znaczenia, gdy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane w stanie prawnym, który - w konsekwencji wyroku w sprawie SK 81/19 - został już jednak kształtowany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a co więcej – a nie jest to również pozbawione prawnie istotnego znaczenia – że zostały one wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem wyroku w sprawie SK 81/19, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025 r., sygn.. akt II GSK 269/25). Należy mieć na uwadze, że zarówno przed jak i po wydaniu przez TK wyroku z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynikał i wynika z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., które nie uległy zmianie, a nadto obowiązek ten jest egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia.
W orzecznictwie NSA dotyczącym omawianej problematyki podkreśla się, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Zwraca się uwagę na to, że TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. we wskazanym zakresie, jednak w żaden sposób nie zakwestionował wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych.
Uwzględniając powyższe, wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje to, że tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 28 lutego 2023 r. (a więc przed wydaniem wyroku TK o sygn. akt SK 81/19), zaś postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 21 lutego 2024 r. (a więc po upływie okresu odroczenia skutku derogacyjnego powyższego wyroku TK). Wbrew zapatrywaniu WSA w Poznaniu, organy inspekcji sanitarnej obu instancji prawidłowo rozpoznały zarzut niewymagalności egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia. Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jeżeli by przyjąć, że przepisy rozporządzenia z 2023 r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, to konsekwencją byłoby umorzenie postępowania egzekucyjnego, co wydaje się nie do zaakceptowania biorąc pod uwagę, że obowiązek nadal istnieje i zgodnie z tym rozporządzeniem jest wymagalny.
Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było "uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym (...)" (s. 19 uzasadnienia wyroku), byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych, chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.
Z tego co już powiedziano wynika, że Sąd I instancji, niezasadnie zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z. § 5 rozporządzenia z 2011 r. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit c) u.p.e.a. w sposób określony w skardze kasacyjnej, a także naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono Sądowi I Instancji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22). W tej sprawie z pewnością sytuacja taka nie zachodzi. Zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej, która jednak została skutecznie podważona omówionymi wyżej zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, natomiast na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy zasądził od K. P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 460 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 182 § 3 p.p.s.a., z uwagi na to, że wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie zajęła stanowiska co do tego wniosku.