Wyrok NSA z dnia 29 października 2025, sygn. II GSK 1078/25

W. Sp. z o.o. we W. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie w całości skargi W. K., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i stosownie do art. 185 p.p.s.a. przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 53 § 2b i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę W. K., mimo tego, że jej wniesienie nie zostało poprzedzone ponagleniem, zgodnie z art. 37 k.p.a., a zatem skarżący nie wyczerpał służących mu środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co stanowi warunek sine gua non skutecznego wniesienia i dopuszczalności skargi i powoduje, że jego skarga powinna zostać przez Sąd I instancji odrzucona, jako niedopuszczalna;’

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i oparcie orzeczenia na własnych, błędnych ustaleniach oraz de facto twierdzeniach skarżącego, a tym samym wydanie wyroku nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania oraz na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wniesienia skargi przez skarżącego, a w oparciu o okoliczności, które powstały po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a które nic powinny podlegać uwzględnieniu (przede wszystkim pisma procesowe skarżącego z dnia 5 lutego 2024 r., 23 kwietnia 2024 r., 20 maja 2024 r. oraz 2 października 2024 r.), czym Sąd I instancji naruszył zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy;

2. przepisów materialnego, tj. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. u.p.p. w zw. z § 6 ust. 1 i § 70 ust. 1 r.s.d., poprzez:

a) uznanie, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia skarżącemu dokumentacji medycznej było prowadzone przez W. w sposób przewlekły w sytuacji, gdy W. K. otrzymał od przychodni dokumentację medyczną niezwłocznie (w terminie 4 dni od dnia wpływu do organu wniosku o jej udostępnienie), a ponadto w wiadomości e-mail z dnia 16 października 2023 r. wnioskował o udostępnienie dokumentacji medycznej dotyczącej jego "historii choroby" w okresie od 6 czerwca 2023 r. do 13 października 2023 r., a nie o udostępnienie szeroko pojętej "całości" dokumentacji medycznej, a żaden z obowiązujących przepisów prawa w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej nie przewiduje konkretnego terminu, w którym dokumentacja medyczna ma zostać udostępniona oraz nic nakłada obowiązku wystosowania dodatkowego zapytania do strony wnioskującej o udostępnienie dokumentacji medycznej o sprecyzowanie zakresu wnioskowanej dokumentacji medycznej do udostępnienia;

b) nieuzasadnione przyjęcie, że dokumentacja medyczna udostępniona przez przychodnię jest wadliwa i nie spełnia wymogów określonych w przepisami prawa, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie określa sposobu skserowania dokumentacji medycznej, ani nie wprowadza kryterium jakości sporządzonych i udostępnianych kserokopii dokumentacji medycznej, czy też wymogu fizycznego spięcia dokumentów jako warunkujących poprawność udostępnianej dokumentacji medycznej, zaś ewentualne mniej wyraźne fragmenty kserokopii pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na merytorykę danych zawartych w dokumentacji medycznej

W. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlegała oddaleniu.

Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 53 § 2b i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że jej wniesienie nie zostało poprzedzone złożeniem ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a., a w związku z tym skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co powodowało niedopuszczalność skargi i podstawę do jej odrzucenia. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. są przepisami kierunkowymi; regulują rozstrzygnięcie sądu administracyjnego badającego sprawę przewlekłości postępowania przewidując uwzględnienie skargi, gdy stopień naruszenia przepisów postępowania przed organem okazał się istotny. To zatem naruszenie innych regulacji musi zostać wykazane, aby we wtórny sposób można było stwierdzić, że sąd w nieuprawniony sposób zastąpił art. 149 p.p.s.a. przepisem art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie zaszły podstawy odrzucenia skargi określone w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (niedopuszczalność wniesienia skargi) polegające na nie wyczerpaniu przez skarżącego przed wniesieniem skargi środka zaskarżenia, jakim było ponaglenie określone w art. 37 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a., stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest o niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przepis ten zamieszczono w rozdziale 7 k.p.a. zatytułowanym Załatwianie spraw. Oznacza to, że sprawa załatwiana przez organ powinna przynależeć do jednej z kategorii spraw objętych zakresem przedmiotowym k.p.a, tzn. do jednej z odmian spraw określonych w art. 1 k.p.a.

Sprawa rozpatrywana przez W. nie należała do spraw "rozstrzyganych w drodze decyzji" bowiem udostępnienie dokumentacji medycznej na podstawie art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1-3 u p.p. a także § 70 r.s.d. przyjmuje postać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden przepis nie przewiduje środka zaskarżenia przysługującego z tytułu niepodjęcia takiej czynności, co oznacza, że zaszła określona w art. 52 § 2 p.p.s.a przesłanka polegająca na nieprzysługiwaniu stronie żadnego środka zaskarżenia, otwierająca drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach skarżącego, zawartych w jego pismach z 5 lutego 2024 r., 23 kwietnia 2024 r., 20 maja 2024 r. oraz 2 października 2024 r, czym Sąd I instancji naruszył zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy;

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zd. pierwsze); wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (zd. drugie). Przepis art. 133 § 1 zd. pierwsze ab initio (zd. drugie nie znajdowało zastosowania w sprawie, podobnie jak zd. pierwsze w zakresie odsyłającym do art. 54 § 2 p.p.s.a.) wymaga aby wyrok był wydany "na podstawie akt sprawy". Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 powołanej ustawy procesowej są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. np. wyroki NSA z 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04, z 8 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 396/24, z 30 września 2025 r., sygn. akt III OSK 507/24). W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu.

Jak już powiedziano, wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu tego zarzutu podał, że Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o pisma skarżącego kierowane do Sądu w toku postępowania sądowego (z 5 lutego 2024 r., 23 kwietnia 2024 r., 20 maja 2024 r. oraz 2 października 2024 r.). W powołanych pismach W. K. opisywał konflikt pomiędzy nim jako pacjentem, a podmiotem świadczącym usługi medyczne i konsekwentnie twierdził, że nie otrzymał pełnej dokumentacji medycznej (udostępniono mu tylko tzw. dokumentację wewnętrzną i to niekompletną).

Wnoszący skargę kasacyjną myli akt akta sądowe z aktami administracyjnymi. To, że sąd ocenia legalność aktu, czynności lub - jak w niniejszej sprawie – przewlekłości postępowania organu (na dzień wniesienia skargi) na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ w toku postępowania, nie oznacza, że w trakcie postępowania sądowego strony nie mogą formułować (co naturalne - po wydaniu aktu, czynności lub stwierdzeniu przez nie nieuprawnionej opieszałości organu) własnych ocen i przytaczać argumentacji stanowisk procesowych wyrażonych w skardze lub odpowiedzi na nią.

Według NSA wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji również przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 1 u.p.p. w zw. z § 6 ust. 1 i § 70 ust. 1 r.s.d. poprzez: 1) błędne przyjęcie, że skarżący nie otrzymał żądanej dokumentacji medycznej, skoro wskutek już pierwotnego podania udostępniono mu w dniu 24 października 2023 r. dokumentację dotyczącą jego wizyt z okresu: 6 czerwca 2023 r – 13 października 2023 r., więc w tym podaniu nie domagał się "całości" dokumentacji medycznej, 2) pominięcie, że przepisy prawa nie przewidywały konkretnego terminu na wydanie dokumentacji ani też kierowania "zapytania" do strony o sprecyzowanie zakresu dokumentacji, gdyby to budziło wątpliwości placówki medycznej, a także 3) nieuzasadnione przyjęcie, że udostępniona dokumentacja była wadliwa, skoro przepisy prawa nie określają "sposobu skserowania dokumentacji medycznej" ani też nie wprowadzają kryterium "jakości sporządzonych kserokopii dokumentacji medycznej", podczas gdy jej "mniej wyraźne fragmenty" pozostawały bez wpływu na merytorykę danych zawartych w dokumentacji medycznej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.p.p. podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Udostępniana dokumentacja powinna zachowywać integralność, poufność i autentyczność, być wydana bez zbędnej zwłoki (§ 70 ust. 1 r.s.d.) oraz mieć ponumerowane strony oraz być ułożona chronologiczne (§ 6 ust. 1 r.s.d.).

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący składał do W. dwa podania o udostępnienie jej dokumentacji medycznej (z 16 października 2023 r. i z 25 października 2023 r.). Podaniem z 16 października 2023 r. W. K. wystąpił do W. o wydanie mu o wydanie mu dokumentacji medycznej dotyczącej jego "historii choroby" w okresie od 6 czerwca 2023 r. do 13 października 2023 r. W. uwzględniając tę prośbę doręczył skarżącemu 24 października 2023 r. kopie dokumentacji. Kolejnym jednak podaniem z 25 października 2023 r. W. K. wystąpił z zupełnie nową prośbą o wydanie dokumentacji medycznej; wprawdzie motywem wniesienia nowej prośby było niezadowolenie z zestawu dokumentów otrzymanych po rozpatrzeniu pierwszego z podań (jak zaznaczył dokumentacja dotychczas doręczona: była "krzywo wydrukowana", nie było widać opisów niektórych wizyt w całości, strony nie były podliczone i oznakowane, wizyty nie były skopiowane w odpowiedniej kolejności oraz strony różniły się "góra/dół"), to jednak sformułował nowe żądanie.

Podkreślenia wymaga, że podstawą stwierdzonej przewlekłości postępowania nie było to, że czy zakres obydwu podań się pokrywał (w części lub w całości) oraz czy drugie z podań nie wymagało ponawiania doręczania niektórych dokumentów już doręczonych w nieodległej przeszłości, zwłaszcza gdy ich jakość nie mogła być poprawiona. Istotą naruszenia prawa rodzącego przewlekłość było to, że drugie z podań skarżącego, tj. pismo z dnia 25 października 2025 r. nie spotkało się z żadną reakcją procesową W.. Przepisy prawa zaś są jednoznaczne gdy idzie o sposób zachowania się organu po wpływie dowolnego z podań o udostępnienie dokumentacji medycznej określonej w art. 26 ust. 1 u.p.p. Zgodnie z § 70 ust. 1 r.s.d. organ zakładu leczniczego powinien w terminie niezwłocznym (wyrażonym zwrotem "bez zbędnej zwłoki"): a) udostępnić żądaną dokumentację (kierując się enumeracją z § 2 r.s.d.) albo – w tym samym terminie – b) odmówić udostępnienia dokumentacji, gdy wynik postępowania wykaże, że uwzględnienie żądania okazało się niemożliwe, sporządzając wówczas uzasadnienie przyczyn odmowy (§ 71 r.s.d.). Już brak jakiegokolwiek działania organu zmierzającego choćby do jednego lub drugiego zachowania wynikającego z tych przepisów prawa dawał podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania i zobowiązania (w pkt III wyroku I instancji) do "załatwienia sprawy", a więc alternatywnie udostępnienia dokumentacji bądź wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Podkreślenia wymaga, że o ile uwzględnienie podania obywatela (użytkownika zakładu leczniczego, pacjenta) następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o tyle odmowne załatwienie takiej sprawy wymaga wydania decyzji, w celu zapewnienia stronie procesowych gwarancji nieprzekraczania władztwa zakładowego i kontroli legalności działania organu zakładu administracyjnego (zakładu opieki zdrowotnej, podmiotu leczniczego) w administracyjnym toku instancji (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., OPK 10/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 159 oraz z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54).

W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 26 ust. 1 u.p.p. w zw. z § 6 ust. 1 i § 70 ust. 1 r.s.d. oraz przepisów postępowania, a zaskarżony wyrok, poddany kontroli w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.