Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podniesiony w pkt III.A. petitum skargi kasacyjnej – niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej (brak powiązania z odpowiednim zakresem sądowoadministracyjnej normy odniesienia) – podlegał formalnemu oddaleniu ze względu na brak adekwatnego powiązania z treścią znaczeniową regulacji materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że przyczyny (podstawy) ewentualnego zaniechania (odroczenia) wykonania obowiązku szczepień ochronnych zostały ustawowo uregulowane w sposób względnie wyczerpujący, co oznacza, że poza prawnie wyznaczoną lekarską procedurą diagnostyczną zasadniczo nie ma prawnych możliwości kwestionowania wymagalności egzekwowania tego rodzaju obowiązku ustawowego, nawet jeżeli podmiot zobowiązany podnosi zastrzeżenia w tym zakresie. Jest to konsekwencja sztywnej i rygorystycznej regulacji prawnej, której zmiana leży w kompetencji władzy ustawodawczej. Z regulacji tej wynika natomiast, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.z.). W toku powyższego badania diagnostycznego ma dojść do stwierdzenia braku przeciwwskazań lub przeciwwskazań do wykonania obowiązku ustawowego, z tym zastrzeżeniem, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 17 ust. 4 (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch.z.). Formalnym potwierdzeniem wymagalności zindywidualizowanego obowiązku poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym jest wystawiane przez uprawnionego lekarza po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch.z.). Dopiero jeżeli lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.z.). Dopełnieniem powyższej regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze wynikające z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.ch.z. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 753 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r.; uchylonego z dniem 1 października 2023 r.). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1 ww. aktu, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. W zakresie wyznaczonym w treści wyniku konsultacji specjalistycznej wymagalność realizacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych zostaje zatem co najmniej tymczasowo wstrzymana.
Skoro w sprawie nie doszło do skierowania małoletniej do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.z.), to nie mogło również dojść do zgodnego z prawem wstrzymania realizacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych.
Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej.
Po pierwsze, w sposób oczywisty nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.z.ch.z. oraz § 1 i § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (nazwanego wadliwie rozporządzeniem "w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień") przez bezpodstawne przyjęcie, że "powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych", podczas gdy "obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu nie jest bezpośrednio wymagalny i nie rodzi obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddania dziecka takiemu szczepieniu, a ponadto stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Powyższe zagadnienie zostało już wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 17.09.2024 r., sygn. akt II GSK 721/24; 24.09.2024 r., sygn. akt II GSK 957/24; 20.11.2024 r., sygn. akt II GSK 1077/24; 5.12.2024 r., sygn. akt II GSK 1446/24; 10.12.2024 r., sygn. akt II GSK 1273/24), po uprzedniej zmianie wcześniej wyrażanego stanowiska, m.in. w wyrokach NSA z: 18.12.2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23; 19.03.2024 r., sygn. akt II GSK 29/21; 11.04.2024 r., sygn. akt II GSK 219/21 i II GSK 152/21; 4.07.2024 r., sygn. akt II GSK 1990/2, II GSK 2339/23 i II GSK 2340/23; wszystkie opublikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1772/21 i II GSK 1873/21 wyjaśnił, że powszechnie obowiązująca ocena zgodności konstytucyjnej art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch.z. z art. 87 Konstytucji RP została dokonana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Trybunał, TK) z 9 maja 2023r., sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że ww. przepis u.z.z.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP. Sąd kasacyjny także podał, że podważenie konstytucyjności formy określenia pewnych elementów obowiązku ustawowego nie skutkowało zakwestionowaniem jego legalności materialnej. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz niektórych elementów treściowych obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych), uznając, że termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczba dawek poszczególnych szczepień ochronnych powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "wymagalność" ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym ,przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.z.ch.z.) nie wynikała z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawa normatywna do wyznaczenia zakresu wymagalności powyższego obowiązku administracyjnoprawnego wynikała bowiem zarówno z przepisów ustawowych (w tym art. 5 i 17 u.z.z.z.ch.z.), jak i z przepisów wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.ch.z. oraz obowiązującego do dnia 30 września 2023 r. rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (w szczególności w § 3 tego aktu określono zakres podmiotowo-wiekowy wymagalności obowiązku w zakresie kolejnych kategorii chorób), natomiast dalsza konkretyzacja wymagalności tego obowiązku następowała zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch.z. (§ 5 ww. rozporządzenia). Jak już stwierdzono, formalna i zakresowa niekonstytucyjność art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch.z. przez ustalenie, że pewne elementy treściowe (w tym co do wymagalności) ustawowego obowiązku (w zakresie terminów wykonania szczepień ochronnych w określonych grupach wiekowych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko danemu typowi choroby zakaźnej) mają zostać określone w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, a nie w treści rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia, nie podważyła jednak materialnej konstytucyjności podstawy ustawowej tego obowiązku, co implikuje wniosek, że legalność procesu jego przymusowego wykonania nie może zostać zakwestionowana na podstawie ww. wyroku TK. Wniosek ten znajduje także potwierdzenie w treści klauzuli odraczającej wejście w życie wyroku trybunalskiego oraz w jego prospektywnym oddziaływaniu na procesy stosowania lub wykonywania prawa w odniesieniu do stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały przed dniem wejścia w życie tego orzeczenia.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie podstawy materialnoprawnej kwestionowanego obowiązku szczepień ochronnych. W tym zakresie wystarczy odesłać do uwag wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 8.02.2023 r., sygn. akt II OSK 500/20; 23.03.2023 r., sygn. akt II OSK 443/20; 30.03.2023 r., sygn. akt II OSK 719/20; 17.04.2023 r., sygn. akt II OSK 2427/20; 27.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1433/20; 27.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1595/20), które Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 i 4 w zw. z art 17 ust" 2 u.z.z.z.ch.z. (pkt I.B.) przez uznanie, że "brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, co doprowadziło w konsekwencji do stwierdzenia, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącego, wymagał bezwzględnego wykonania".
Mimo wadliwości konstrukcyjnej powyższego zarzutu oraz jego nieprecyzyjnego sformułowania, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza prawidłowość dotychczasowego stanowiska wyrażanego w jego orzecznictwie, z którego wynika, że jeżeli wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego musi zostać poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania tego rodzaju szczepienia, to obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym nie ma charakteru samodzielnego (por. wyroki NSA z: 6.06.2017 r., sygn. akt II GSK 2398/15; 12.06.2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2654/15; 21.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17; 21.04.2020 r., sygn. akt II OSK 936/19; 28.04.2021r., sygn. akt II OSK 1497/18) i niezależnego od nadrzędnego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jest to zatem obowiązek niesamodzielny, uprzedni i instrumentalnie sprzężony z zasadniczym i nadrzędnym obowiązkiem poddania się szczepieniom ochronnym (por. wyrok NSA z 18.02.2025 r., sygn. akt II GSK 1686/21). Działanie podmiotu zobowiązanego, zmierzające do wykonania stanowiącej element i etap realizacji obowiązku szczepień ochronnych powinności odbycia przedszczepiennych badań kwalifikacyjnych, musi zostać jednak poprzedzone określeniem czasu i miejsca jego wykonania. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, odmowa wykonania obowiązku poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym jest równoważna naruszeniu obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu (por. postanowienie NSA z: 27.03.2025 r., sygn. akt II GSK 85/25; wyroki NSA z: 8.02.2023 r., sygn. akt II OSK 500/20; 2.03.2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 27.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1595/20; 12.06.2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2654/15; wyrok NSA z 21.11.2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17).
Oddaleniu podlegał również zarzut "niewłaściwego zastosowania art. 33 § 2 pkt 6 lit. c)" u.p.e.a. (pkt II. petitum skargi kasacyjnej) "poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, mimo braku wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki".
Negatywna ocena powyższego zarzutu jest konsekwencją stwierdzonej wyżej bezzasadności zarzutów dotyczących wymagalności obowiązku szczepień ochronnych. Jak już wyjaśniono, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w odniesieniu do legalności podstawy materialnoprawnej spornego obowiązku oraz zależności instrumentalnej obowiązku poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym oraz obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu – jako pozbawione uzasadnionych podstaw – nie mogły stanowić przesłanek do uznania, że w przedmiotowej sprawie zaistniała inna niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej przyczyna braku wymagalności obowiązku.
Wobec oddalenia wyżej wskazanych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – przepisu o charakterze wynikowym, przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i oddalenie skargi.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie od Skarżącej kasacyjnie na rzecz Wojewódzkiego Inspektora zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zamieszczony w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlega bowiem uwzględnieniu, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu zakreślonego przez art. 179 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 1323/23 i powołane w nim orzecznictwo), co wystąpiło w kontrolowanej sprawie.