Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły enumeratywnie wyliczone okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania zarzutów kasacyjnych.
Przechodząc do istoty sprawy, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi sformalizowany środek prawny. Z tego powodu ustawodawca przyjął, że jego sporządzenie jest powiązane z tzw. przymusem radcowsko-adwokackim. Poprawność formalna skargi kasacyjnej jest zatem warunkiem koniecznym prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku, gdyż postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w zakresie i w zgodzie z kierunkami wyznaczonymi przez stronę. Oznacza to, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest bowiem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał z tego względu, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za nią zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną.
Z tego względu należy zwrócić szczególną uwagę na błędne sformułowanie podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 i art. 151 ppsa. Wyjaśnienia wymaga, że przepisy te mają charakter wynikowy – określają sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia – ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało lub nie tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm wynikowych w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga z tego względu powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny, wydając wyrok o określonej treści.
Naruszenie przywołanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej art. 151 ppsa mogłoby mieć miejsce zatem, gdyby wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie, stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a mimo powyższego ją oddalił. Stąd dla swojej skuteczności zarzut ten powinien być powiązane z normami dopełnienia wskazującymi, jakie to naruszenia przepisów lub brak ich naruszenia uzasadnia bądź nie uzasadnia wydanie wyroku o określonej treści. Tego zabrakło z kolei w niniejszej skardze kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 ppsa. Abstrahując od tego, że jest to przepis wynikowy, w związku z tak sformułowanym zarzutem, przypomnieć należy, że przepis ten składa się z trzech paragrafów. Jeden z nich podzielony jest na punkty i litery. Poszczególne jednostki redakcyjne regulują różne normy prawne. Brak precyzyjnego określenia przepisu, który według skarżących kasacyjnie został naruszony, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości oceny jego zasadności, tym bardziej że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wskazano, o który przepis konkretnie chodzi. Podobnie skonstruowano (pod)zarzuty naruszenia art. 8 i art. 77 kpa – również bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej.
W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony natomiast, w sytuacji gdy strona wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest więc spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające NSA do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r. III OSK 2419/24 i powołane tam orzecznictwo), jak ma to miejsce w tej sprawie.
Jednocześnie wskazać należy, że w zakresie wadliwości o charakterze procesowym (art. 174 pkt 2 ppsa), uwzględnienie skargi kasacyjnej następuje jedynie wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe determinuje wniosek, że między podnoszonym uchybieniem a skarżonym wyrokiem istnieć musi bezpośredni związek przyczynowy. Opisywana istotna korelacja naruszenia norm postępowania z wynikiem sprawy nie może przy tym uzyskać aprobaty NSA bez jej stosownego uzasadnienia. Niewystarczającym jest w tym przypadku samo wskazanie uchybienia w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa procesowego. Koniecznym jest wykazanie, że następstwo podnoszonej wadliwości przeprowadzonego postępowania bezpośrednio warunkowało treść kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu nieskuteczne jest stawianie zarzutu wobec przepisu, który nie został zastosowany przez wojewódzki sąd administracyjny – którym w niniejszej sprawie jest art. 145 § 1 ppsa. Powyższe jest zasadne tym bardziej że przepisy art. 145 i art. 151 ppsa zawierają normy przeciwstawne. Przepis art. 145 nie może więc zostać naruszony równocześnie z art. 151 ppsa – to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny w różnych stanach prawnych. Autor skargi kasacyjnej podniósł jednak oba te zarzuty, co jest – jak nieprawidłowe.
W ocenie NSA, należy podkreślić również, że oprócz tego, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 ppsa został wadliwie sformułowany, jest on nieczytelny ze względu na sam sposób zredagowania tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej w zarzucie opartym na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa podniósł bowiem rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, powołując przy tym cały wachlarz przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Przepisy ppsa wyraźnie te naruszenia rozgraniczają, a wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa podstawy kasacyjne nie powinny być ze sobą utożsamiane, zrównane (a więc i łączone), bo to powoduje niejasność na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Wskazane przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 kpa, błędnie zakwalifikowanych przez autora skargi kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego, odnoszą się bowiem do różnych elementów postępowania (np. zasad ogólnych, gromadzenia dowodów, oceny dowodów, wymogów uzasadnienia decyzji), a więc i w różny sposób mogą być naruszone, jak i odmienne mogą być konsekwencje ich ewentualnych naruszeń czy pominięć. W sytuacji gdy skarżący kasacyjnie zarzuca w istocie naruszenie wielu przepisów proceduralnych, przynajmniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikać powinno, na czym polegało naruszenie poszczególnych norm w nich zawartych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tego w niniejszej sprawie zabrakło.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć również, że przyjmując podstawę z art. 174 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna wskazuje naruszenie "art. 149 ust. 1 pkt 2 i art. 149 ust. 1 pkt 7" bez wskazania, o którą ustawę chodzi. Sąd odwoławczy nie jest zaś uprawniony do ustalania jakie przepisy rangi ustawowej mieli na uwadze skarżący oraz które z przepisów – zdaniem skarżących – naruszył Sąd pierwszej instancji.
Wniesiony przez skarżących środek zaskarżenia wyroku zawiera zatem oczywiste wady oraz drobne błędy językowe. Wskazane powyżej niedoskonałości skargi kasacyjnej nie wyłączają jednak zupełnie możliwości jej rozpoznania (z wyłączeniem naruszeń, które Naczelny Sąd Administracyjny powyżej wprost wskazał, jako wyłączone z oceny) wobec częściowo wprost wyrażonych intencji autora środka zaskarżenia oraz w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09.
Skargi kasacyjnej nie oparto jednak na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności NSA odniesie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, jako najdalej idącego. W pkt 4 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucili bowiem naruszenie art. 141 § 4 ppsa, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jednak jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 ppsa, albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić więc podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego oceny prawnej. Przepis art. 141 § 4 ppsa można naruszyć wyłącznie, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
W ocenie NSA, podkreślić należy jednak, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony. Nie oznacza to jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżących nie oznacza, że uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Brak przekonania skarżących o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odpowiedzi udzielonej przez skarżących kasacyjnie na pismo Komisji konkursowej z 9 kwietnia 2021 r., która nie koresponduje z ich oczekiwaniami, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku.
W związku z niezasadnością zarzutu nr 4, NSA odniesie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając przy tym na uwadze sposób sformułowania zarzutów z pktów 1 - 3 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że uzasadnienie tych podstaw kasacyjnych nie wykazuje istotnego wpływu ewentualnego naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji na wynik sprawy, co jest wymogiem wynikającym wprost z art. 174 pkt 2 ppsa. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie zarzutów jest ogólnikowe i nie może podważyć oceny poczynionej przez WSA w Warszawie, a którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że prowadzone przez Komisję postępowanie konkursowe było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazali bowiem, na czym w istocie błąd Sądu pierwszej instancji lub Prezesa NFZ w niniejszej sprawie miał polegać. W ocenie NSA, niewypowiedzenie się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku odnośnie wady uzasadnienia decyzji polegającej, zdaniem skarżących, na braku wyodrębnionego ustosunkowania się poszczególnych zarzutów odwołania przez organ odwoławczy nie świadczy o zasadności skargi. Wojewódzki sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, a jedynie do tych, które mogą mieć wpływ na ocenę, czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zakres badania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny jest szeroki i z przyczyn czysto praktycznych, ocena dokonana przez ten sąd musi skupiać się na okolicznościach mających istotne znaczenie dla sprawy i nie ma obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (zob. m.in. wyrok NSA z 19 września 2023 r. I OSK 178/22). Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w działaniu Prezesa NFZ naruszenia przepisów postępowania, stwierdzając w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, to należy przyjąć, że o ile mogło dojść do naruszenia przepisów o uzasadnieniu skarżonej decyzji, to nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie i jej legalność.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ppsa, podnieść należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym czy też prawidłowości dokonanej przez ten sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania. W ocenie NSA, w sposób niezrozumiały skarżący ponieśli więc rzeczony zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, który dotyczy niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, gdy okoliczności powołane w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej były powołane również w skardze do WSA w Warszawie.
Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez Sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56-60; wyrok NSA z 11 maja 2021 r. III OSK 3627/21). Skarżący kasacyjnie takich okoliczności nie wykazali, zatem zarzut nr 1 nie może być uznany za skuteczny.
Zgodnie natomiast z art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naruszenie art. 135 ppsa nie może być zatem przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej w tej sprawie, gdyż WSA w Warszawie skargę skarżących oddalił, a – jak wynika z treści powyższego przepisu - ma on zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Dodatkowo wspomnieć należy, że wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określoną decyzję. Norma z art. 135 ppsa wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Zarzut nr 3 nie może być zatem uznany za zasadny.
Przechodząc z kolei do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej skarżących, podnieść należy, co następuje.
Uwzględniając powyżej wskazane wadliwości sformułowania tego zarzutu, NSA wskazuje, że organ orzekał w niniejszej sprawie na podstawie obowiązującego prawa, a zatem nie został naruszony art. 6 kpa. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby naruszone były zasady prawdy obiektywnej wynikające z art. 7 kpa. Nie została naruszona ani zasada informowania stron, ani zasada przekonywania z art. 9 i art. 11 kpa. Dowody w sprawie zostały ocenione w sposób swobodny, a nie dowolny, więc nie naruszono art. 80 kpa. Skarżony wyrok, jak i decyzja, nie mogły naruszyć art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. To, że decyzja Prezesa NFZ z 21 maja 2021 r. oddalała odwołanie skarżących od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów nie oznacza, że była ona wydana w sprawie z odwołania w rozumieniu kpa. Wprost przeciwnie, była ona wydana na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowej ze środków publicznych, a nie art. 138 kpa. Skarżona decyzja jest bowiem decyzją pierwszoinstancyjną, a nie wydaną na skutek odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Odnosząc się z kolei do podnoszonych w zarzutach przepisów prawa materialnego, NSA podnosi, że w pełni podziela przywołany przez WSA w Warszawie pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z 26 stycznia 2022 r. II GSK 1894/18, zgodnie z którym: "(...) ocena spełnienia wymaganych warunków dokonywana jest na dzień otwarcia ofert, a zatem w tym momencie te warunki powinny już być spełnione". Skarżący na dzień otwarcia oferty nie spełniali wymaganych warunków, co sami przyznali, więc słusznie ich oferta została odrzucona.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) – pkt 2 sentencji wyroku.