Wyrok NSA z dnia 05 lutego 2026, sygn. II GSK 1373/25

W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim wszczął postępowanie egzekucyjne prawidłowo oraz z należytą starannością zebrał informacje mające istotne znaczenie w sprawie, tj. w sposób kompleksowy rozpoznał materię zarzutów i odniósł się do niej merytorycznie w wydanym postanowieniu.

WSA oddalił skargę.

W pierwszej kolejności wskazał, że wyrok TK, który stał się przyczyną uchylenia wcześniejszych postanowień rozpoznających zarzuty skarżącej został wykonany w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077) wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, które weszło w życie w dniu 1 października 2023r. Zatem na dzień rozpoznania zarzutów skarżącej na terytorium RP powyższe rozporządzenie obowiązywało jako akt powszechnie obowiązujący. Rozporządzenie to określa schemat szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmujący liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. W ocenie WSA w obowiązującym zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. wskazanych wyżej przepisów art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy, skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności. Powołane rozporządzenie określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Rozporządzenie określa ramy wiekowe, w których dane szczepienie jest wymagalne. Wskazane w tytule wykonawczym szczepienia zostały wykazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 27 września 2023r., a choroby, których dotyczą, zostały wymienione w § 2 rozporządzenia. Wskazał, że kalendarz szczepień określony przepisami rozporządzenia jest tożsamy z tym, który wynikał z zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w postaci komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Zatem w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, wszystkie wymienione w tytule wykonawczym szczepienia były w stosunku do dziecka strony skarżącej obowiązkowe i wymagalne z mocy prawa. A tym samym brak było podstaw do kwestionowania wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u córki skarżącej. Wskazał, że po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Realizacja tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie go przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Brak wskazania przeciwskazań przez lekarza wykonującego badanie kwalifikacyjne oznacza, że takich przeciwskazań nie stwierdzono. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest rzeczą lekarza wykonującego badanie ",wskazywanie dokumentów, że przeciwskazania zostały wykluczone". Według Sądu I instancji wbrew argumentacji skarżącej brak podstaw do tego, by w tytule wykonawczym powoływać art. 17 ust. 2 ustawy skoro poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w tym przepisie jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych nie zostały wykluczone, mimo stawienia się przez przedstawicielkę ustawową na lekarskie badanie kwalifikacyjne,

2. naruszenie , przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia , tj.:

a) art. 138 k.p.a. w z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy rozstrzygnięcie organu I i II instancji oparte są Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 23 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to akt prawny nie obowiązywał w chwili wystawienia tytułu wykonawczego,

b) art. 33 § 2 pkt 1 c) u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019r., sygn. akt II GSK 634/19).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024r., sygn. akt II GSK 1000/24).

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że w powołanym wyroku TK orzekł, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022r., poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" i podkreślił, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy, a co za tym idzie, niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana wymienionym komunikatem, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, w orzeczeniu tym wskazano również, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ze swej istoty ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wskazano na potrzebę dostosowania stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało określenie innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdzono, co motywowane było potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych.

Powyższe nie jest bez znaczenia, gdy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane w stanie prawnym, który w konsekwencji wyroku w sprawie SK 81/19 został już jednak kształtowany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a co więcej zostały one wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem wyroku w sprawie SK 81/19, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025r., sygn. akt II GSK 269/25). Należy mieć na uwadze, że zarówno przed jak i po wydaniu przez TK wyroku z 9 maja 2023r. SK 81/19 obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynikał i wynika z przepisów ustawy z 5 grudnia 2008r., które nie uległy zmianie, a nadto obowiązek ten jest egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. W orzecznictwie NSA dotyczącym omawianej problematyki podkreśla się, że wyrok TK z 9 maja 2023r. o sygn. akt SK 81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Zwraca się uwagę na to, że TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. we wskazanym zakresie, jednak w żaden sposób nie zakwestionował wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych.

Uwzględniając powyższe, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje to, że tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 28 czerwca 2022r. (a więc przed wydaniem wyroku TK). Organy zatem prawidłowo rozpoznały zarzut niewymagalności egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia.

NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji i rozstrzygało sprawę zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 34 § 3 u.p.e.a. Stosownie do art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanową inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Regulacją znajdującą zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym są zatem m.in. odpowiednio stosowane przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji, wskazując, że organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, uchylić je w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie zażaleniowe albo uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zawierało rozstrzygnięcie, które odpowiadało konstrukcji art. 138 k.p.a. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Trafnie Sąd I instancji zauważył, że postępowanie dotyczące zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33-35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, w której orzeczono o określonym obowiązku, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego (w realiach sprawy - strony skarżącej), który może zakwestionować m.in. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu, czy też brak wymagalności obowiązku. W niniejszej sprawie, strona skarżąca wniosła zarzuty związane z prowadzeniem przez Wojewodę Pomorskiego postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym - poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Strona skarżąca podniosła zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień. Ponownie należy podkreślić, że wyrok TK, który stał się przyczyną uchylenia wcześniejszych postanowień rozpoznających zarzuty skarżącej został wykonany w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077) wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, które weszło w życie w dniu 1 października 2023r. Zatem na dzień rozpoznania zarzutów skarżącej na terytorium RP powyższe rozporządzenie obowiązywało jako akt powszechnie obowiązujący. Rozporządzenie to określa schemat szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmujący liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. W obowiązującym zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. wskazanych wyżej przepisów art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy, skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.