3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada legalizmu) Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi i zalegalizowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Ministra Zdrowia podstawowych zasad postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz równego traktowania podmiotów, co przejawiło się poprzez:
1) zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpoznania protestu, w szczególności pominięcie analizy dowodów wskazujących na 100% obłożenie posiadanego przez skarżącego systemu robotycznego (405 zabiegów rocznie) oraz brak fizycznej możliwości wdrożenia refundowanego leczenia raka [...] bez realizacji nowej inwestycji;
2) prowadzenie postępowania w sposób, który doprowadził do odmiennej oceny przez organ analogicznych stanów faktycznych i prawnych (tj. pozytywnego zaopiniowania przez Ministra Zdrowia tożsamego wniosku A. w S. dotyczącego drugiego systemu robotycznego – wniosek nr [...]), co Sąd pierwszej instancji zaakceptował, naruszając tym samym zasadę równego traktowania i ochrony uzasadnionych oczekiwań strony;
3) dokonanie przez organ dowolnej oceny dowodów (co Sąd pierwszej instancji uznał za działanie prawidłowe), prowadzącej do nieprawidłowych ustaleń faktycznych poprzez:
a) przyjęcie, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, że udokumentowany wzrost zachorowalności na nowotwory [...] nie stanowi wystarczającej przesłanki do zwiększenia bazy sprzętowej szpitala służącej ich leczeniu;
b) rozdzielenie "diagnozy epidemiologicznej" zawartej w Mapie Potrzeb Zdrowotnych od "kierunków działań", co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego potwierdzenia wniosku organu, że potwierdzony wzrost potrzeb zdrowotnych mieszkańców Dolnego Śląska nie wymaga adekwatnej reakcji w postaci inwestycji skarżącego;
c) potraktowanie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i pominięcie raportów NFZ potwierdzających wysoką efektywność kliniczną i kosztową metody robotycznej, z jednoczesnym przypisaniem rozstrzygającej wagi dla kierunku opinii okolicznościom o charakterze formalnym;
4) podzielenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia opinii Ministra Zdrowia, które pomimo objętościowego rozszerzenia nie zawierało odniesienia się do danych epidemiologicznych oraz dowodów pełnego wykorzystania infrastruktury szpitala;
5) zignorowanie faktu nierozważenia przez organ okoliczności związanych z jego własnym, wcześniejszym rozstrzygnięciem, tj. pozytywną opinią z 29 lipca 2022 r. wydaną dla skarżącego w zbliżonych uwarunkowaniach prawnych, rynkowych i strategicznych (wniosek nr [...]).
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 95i ust. 7 u.ś.o.z. w zw. z kryterium oceny inwestycji nr 21, określonym w załączniku do rozporządzenia MZ z 28 grudnia 2021 r. poprzez oddalenie skargi szpitala w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanego kryterium nr 21, polegających na przychyleniu się przez Sąd pierwszej instancji do oceny organu, że inwestycja skarżącego nie odpowiada Wojewódzkiemu Planowi Transformacji Województwa Dolnośląskiego na lata 2022-2026 oraz Mapie Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026, co stanowiło konsekwencję:
1) zawężającej interpretacji zapisów Wojewódzkiego Planu Transformacji Województwa Dolnośląskiego na lata 2022-2026, polegającej na przyznaniu prymatu literalnemu brzmieniu przykładowych "działań" nad nadrzędnymi celami "rekomendacji" strategicznych (tj. poprawą dostępności do kompleksowej opieki onkologicznej) oraz pominięciu alternatywnego charakteru przesłanki wpisywania się inwestycji w Wojewódzki Plan Transformacji Województwa Dolnośląskiego na lata 2022-2026 albo Mapę Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026 w ramach oceny kryterium nr 21;
2) uznania, że nabycie drugiego systemu robotycznego stanowi jedynie "rozszerzenie istniejącej komórki", które nie wpisuje się w ramy Wojewódzkiego Planu Transformacji Województwa Dolnośląskiego na lata 2022-2026, pomimo że inwestycja ta służy realizacji nielimitowanych świadczeń gwarantowanych, a samo "działanie" nr 4.14.1 WPT odnosi się bezpośrednio do doposażenia w sprzęt konieczny do realizacji tych świadczeń;
3) uznania, że udokumentowana w Mapie Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026 diagnoza potrzeb zdrowotnych (w tym wykazany prognozowany wzrost zachorowań na nowotwory [...]) oraz proponowane zwiększenie zasobów sprzętowych jako odpowiedź na zidentyfikowane problemy, nie stanowią wystarczającej i samodzielnej przesłanki do pozytywnej oceny inwestycji, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem tworzenia map potrzeb zdrowotnych określonym w art. 95a u.ś.o.z.;
4) przyjęcia wymogu literalnego wskazania określonej technologii medycznej (systemu robotycznego) w MPZ jako warunku zgodności inwestycji z tym dokumentem, podczas gdy zgodnie z art. 95a u.ś.o.z. funkcją Mapy Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026 jest identyfikacja potrzeb na podstawie analiz epidemiologicznych, a nie tworzenie katalogu urządzeń;
5) zaaprobowania braku celowości inwestycji przy jednoczesnym pominięciu faktu, że brak możliwości zakupu drugiego systemu robotycznego uniemożliwia skarżącemu wdrożenie refundowanej procedury leczenia raka [...], co pozostaje w kolizji z nadrzędnym celem Wojewódzkiego Planu Transformacji Województwa Dolnośląskiego na lata 2022-2026 i Mapie Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026, jakim jest poprawa dostępności do metod leczenia onkologicznego;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 95i ust. 7 u.ś.o.z. w zw. z kryterium oceny inwestycji nr 29, określonym w załączniku do rozporządzenia MZ z 28 grudnia 2021 r., poprzez oddalenie skargi szpitala w następstwie błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania wskazanego kryterium, polegających na usankcjonowaniu przez Sąd pierwszej instancji przyznania inwestycji 0 punktów w tej kategorii, pomimo iż negatywna ocena w tym zakresie stanowiła wyłącznie pochodną uprzedniej, nieprawidłowej weryfikacji kryterium nr 21, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd pierwszej instancji faktu braku systemowego ryzyka finansowego dla nielimitowanych świadczeń onkologicznych (znajdującego oparcie w zarządzeniach Prezesa NFZ oraz analizach efektywności kosztowej) oraz zaaprobowaniu sprzeczności wewnętrznej opinii Ministra Zdrowia (który z jednej strony uznał inwestycję za poprawiającą efekty zdrowotne w ramach kryterium nr 3 i skracającą kolejki w ramach kryterium nr 25, z drugiej zaś arbitralnie przypisał jej wysokie ryzyko nieuzyskania finansowania).
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi szpitala poprzez uchylenie w całości zaskarżonej opinii Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2025 r., ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 153 p.p.s.a, wniesiono o sformułowanie w wyroku wiążących dla organu wytycznych poprzez precyzyjne określenie sposobu oceny:
a) kryterium nr 21, polegające na uznaniu, że udokumentowany w Mapie Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026 wzrost potrzeb zdrowotnych w zakresie onkologii (dane epidemiologiczne) oraz pełne obłożenie obecnej bazy sprzętowej skarżącego, a także brak możliwości wdrożenia trzeciego z rodzajów zabiegów robotycznych i proponowana przez skarżącego inwestycja w postaci nabycia drugiego systemu robotycznego w odpowiedzi na ww. potrzeby zdrowotne, są wystarczające dla pozytywnej oceny kryterium nr 21, bez konieczności wskazywania literalnego zapisu technologii medycznej systemu robotycznego w dokumentach strategicznych i stanowi podstawę do przyznania maksymalnej punktacji w ramach tego kryterium;
b) kryterium nr 29, polegające na uznaniu, że fakt, iż procedury chirurgii robotowej w onkologii stanowią obecnie nielimitowane świadczenia gwarantowane finansowane ze środków publicznych, a skarżący wykazuje maksymalną efektywność w ich realizacji (405 zabiegów rocznie), eliminuje ryzyko braku finansowania i stanowi podstawę do przyznania maksymalnej punktacji w ramach tego kryterium.
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Ministra Zdrowia zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
IV
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Zdrowia, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, w tym sformułowanych w jej treści wniosków, jako bezzasadnych oraz zasądzenie na rzecz Ministra Zdrowia od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok, w którym Sąd pierwszej instancji uznał że zgodna z prawem jest negatywna opinia Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2025 r. w sprawie złożonego przez skarżący szpital protestu dotyczącego opinii o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest zasadna, a zatem rozpoznawany środek odwoławczy odnosi zamierzony skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej opinii Ministra Zdrowia.
Należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana dwukrotnie przez WSA w Warszawie, który wydał w sprawie wyroki z 25 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2309/25, oraz z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 678/25, dwukrotnie uchylając wcześniej wydane opinie w sprawie celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd w uzasadnieniach poprzednich wyroków uznał sporządzone uzasadnienie opinii za niewystarczające w świetle wymagań art. 95i ust. 7 u.ś.o.z. Natomiast w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku, WSA w Warszawie stwierdził, że uzasadnienie opinii odpowiada formie i objętości dla niego przewidzianej i jednocześnie odzwierciedla prawidłową argumentację organu odnoszącą się do poszczególnych kryteriów oceny wniosku, zgodnie z u.ś.o.z.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., wskazując na naruszenia prawa poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w powyższych wcześniejszych wyrokach WSA w Warszawie, uchylających opinię o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.". Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki polegające na tym, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por.m.in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18). Przewidziane w przepisie art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną, i wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza zatem, że organy i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi, aż do prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, o ile wyrażony wcześniej przez sąd pogląd nie stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tylko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania, które stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że mimo wiążących wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach Sądu pierwszej instancji, organ w dalszym ciągu nie sporządził uzasadnienia zaskarżonej opinii w sposób wskazujący na to, że przeprowadził prawidłową, kompleksową analizę merytoryczną protestu złożonego przez skarżący szpital. Uzasadnienie opinii Ministra Zdrowia nadal ma charakter ogólnikowy. Opiera się ono na bardzo ogólnych stwierdzeniach, które Sąd pierwszej instancji w poprzednich wyrokach uznał za niewystarczające w świetle art. 95i ust. 7 u.ś.o.z.
Zgodnie z art. 95i ust. 7 u.ś.o.z. w wyniku rozpatrzenia protestu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie:
1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;
2) uzasadnienia zawartego w proteście;
3) mapy;
4) krajowego planu albo wojewódzkiego planu;
5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.
Z kolei zgodnie z art. 95i ust. 8 pkt 5 i 6 u.ś.o.z. opinia w sprawie protestu powinna zawierać:
– całkowity wynik punktowy, obliczony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 95h,
– wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie – zarówno przez podmiot wnoszący protest, jak i ministra właściwego do spraw zdrowia, w wyniku jego rozpatrzenia.
Na podstawie art. 95h ust. 1 u.ś.o.z. ministra właściwego do spraw zdrowia upoważniono do określenia, w drodze rozporządzenia:
1) wzoru wniosku zawierającego formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, wraz ze wskazaniem kryteriów oceny inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, przypisaniem im wag oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów;
2) sposobu obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 u.ś.o.z., w tym sposobu obliczania tego wyniku przez każdy z podmiotów określonych w art. 95f ust. 9 tej ustawy;
3) minimalnej liczby punktów wymaganej do uzyskania pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 u.ś.o.z.
Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 28 grudnia 2021 r. Załącznikiem do tego rozporządzenia jest wzór formularza, na którym składa się wnioski, ocenia je, wskazuje przyznane punkty i formułuje uzasadnienia dla oceny poszczególnych kryteriów, a także sposób obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 u.ś.o.z. oraz minimalną liczbę punktów wymaganą do uzyskania pozytywnej opinii.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ po raz trzeci rozpoznając sprawę, w dalszym ciągu nie dokonał prawidłowej oceny kryterium nr 21, która odwoływałaby się w punktacji przyznanej w ramach tego kryterium, do całości przedmiotu i istoty wniosku, uwzględniając zarazem uzasadnienie protestu, jak i wskazówki zawarte we wskazanych powyżej wyrokach WSA w Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku niezasadnie uznał, że argumenty zawarte w uzasadnieniu oceny kryterium nr 21 są wystarczające do przyjęcia, że dokonana ocena zasadności protestu była prawidłowa.
Z formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, stanowiącego załącznik do rozporządzenia MZ z 28 grudnia 2021 r., wynika, że w zakresie kryterium nr 21 organ dokonuje oceny: "Czy inwestycja odpowiada krajowemu lub wojewódzkiemu planowi transformacji lub mapie potrzeb zdrowotnych?". Doprecyzowano przy tym, że "Odpowiedzi "TAK" udziela się wyłącznie wtedy, gdy inwestycja wpisuje się w plan transformacji całkowicie lub w zasadniczej części (rozumianej jako co najmniej 70% wartości inwestycji). Należy odnieść się w sposób dokładny do planu transformacji przygotowanego dla danego województwa, ze wskazaniem działań, które dzięki danej inwestycji będą realizowane. W przypadku gdy inwestycja nie jest uwzględniona w krajowym lub wojewódzkim planie transformacji, należy odnieść się do mapy potrzeb zdrowotnych. Gdy inwestycja wpisuje się w mapę potrzeb zdrowotnych, należy przyjąć "TAK".
Celem kryterium nr 21 jest zatem ocena, czy inwestycja wpisuje się w te dokumenty strategiczne, przy czym w takiej sytuacji jaka według organu miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. "W przypadku gdy inwestycja nie jest uwzględniona w krajowym lub wojewódzkim planie transformacji", organ ma obowiązek "odnieść się do mapy potrzeb zdrowotnych" i "ocenić czy inwestycja wpisuje się w mapę potrzeb zdrowotnych".
Organ w niniejszej sprawie tym wymogom nie sprostał, co niezasadnie zaakceptował Sąd. Minister Zdrowia uzasadniając opinię o niespełnieniu kryterium nr 21, nie dokonał bowiem oceny spełniającej wskazane powyżej wymogi. Organ w zaskarżonej opinii skoncentrował się na kwestii braku wpisywania się inwestycji przede wszystkim w Wojewódzki Plan Transformacji Województwa Dolnośląskiego na lata 2022-2026. Twierdzenia Ministra Zdrowia sprowadzają się bowiem do przypisania skarżącemu szpitalowi zbyt ogólnego celu inwestycji w postaci poprawy dostępności do kompleksowej opieki onkologicznej, na skutek prognozowanego wzrostu zachorowań na nowotwory [...], przy braku jednoczesnego wykazania przez szpital konkretnych działań odpowiadających Wojewódzkiemu Planowi Transformacji. Natomiast jedynie marginalnie potraktowana została ocena celowości planowanej inwestycji z punktu widzenia Mapy Potrzeb Zdrowotnych na lata 2022-2026, i wpisywania się tej inwestycji we wskazany w niej cel jakim jest poprawa dostępności do metod leczenia onkologicznego. Dokonana w tym zakresie przez organ ocena nadal jest ogólnikowa i nie zawiera odniesienia do argumentacji skarżącego szpitala dotyczącej elementów mających kluczowe znaczenie dla kryterium nr 21. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżący szpital powołał się zarówno we wniosku o wydanie opinii o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, jak i proteście, również na Mapę potrzeb zdrowotnych, i wyjaśnił, z jakich względów uznaje, że inwestycja odpowiada temu dokumentowi strategicznemu.
Zgodnie z art. 95a u.ś.o.z. mapy potrzeb zdrowotnych służą identyfikacji priorytetowych potrzeb zdrowotnych i wyzwań. Trafnie zatem wskazuje skarżący szpital, że Mapa potrzeb zdrowotnych ze swojej istoty ma ogólny charakter. Obowiązujące przepisy ustawy nakazują zaś, by zamierzenie inwestycyjne "wpisywało się" w zidentyfikowane w Mapie potrzeb zdrowotnych priorytetowe potrzeby zdrowotne i wyzwania.
Uzasadnienie zawarte w zaskarżonej opinii w zakresie kryterium nr 21 nie pozwala na uznanie, że inwestycja nie spełnienia ww. kryterium, to znaczy że "nie wpisuje się" w obowiązującą Mapę potrzeb zdrowotnych. Nie można uznać, że dla wykazania zgodności z prawem dokonanej w opinii oceny tego kryterium, wystarczające i przekonujące jest jedynie ogólnikowe stwierdzenie organu, że odwołanie się przez szpital do Mapy potrzeb zdrowotnych dotyczy jedynie diagnozy i epidemiologii problemu zdrowotnego bez powiązania ich z rekomendowanymi kierunkami działań, nie dotyczy zatem zakresu rzeczowego inwestycji, a jedynie obszaru problemu zdrowotnego, w ramach którego miałaby ona zostać wykorzystana. Organ nie kwestionuje podnoszonego przez skarżący szpital faktu wzrostu zachorowań na nowotwory [...], ale według organu jest to niewystarczający argument do wydania pozytywnej opinii. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko organu, że sam wzrost zachorowań nie może zostać uznany za wystarczający. W takim przypadku bowiem każda inwestycja skutkująca zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej musiałaby być oceniona pozytywnie, jako wpisująca się w Mapę potrzeb zdrowotnych. Niemniej jednak ponownie należy podkreślić, że w rozpoznawanym przypadku Minister Zdrowia nie uzasadnił przekonująco, dlaczego ta konkretna inwestycja nie wpisuje się w Mapę potrzeb zdrowotnych.
Skarżący szpital zwracał uwagę na specyfikę planowanej inwestycji, jako celowanego działania, mającego odblokować dostęp do nielimitowanych świadczeń gwarantowanych w ośrodku o najwyższym stopniu referencyjności. Minister Zdrowia nie odniósł się w ogóle do argumentów przestawionych przez skarżący szpital w odniesieniu do kryterium nr 21, w zakresie danych epidemiologicznych, wykazanego pełnego obłożenia obecnego systemu robotycznego (405 zabiegów rocznie) oraz wynikającego z tego faktu braku fizycznej możliwości wprowadzenia refundowanej procedury leczenia raka [...] bez poszerzenia infrastruktury.
Rację ma również skarżący kasacyjnie szpital, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej opinii argumentacja była niekompletna, ponieważ pominięto w niej także odniesienie się do wcześniej zgłoszonych inwestycji przez skarżący szpital. Zgodnie z art. 95f ust. 3 pkt 7 u.ś.o.z., organ wydaje opinię m.in. na podstawie informacji przedstawionych w innych, złożonych wcześniej wnioskach oraz wydanych już opiniach OCI na tym terenie. Na skutek wniosku skarżącego szpitala z 2022 r., pozytywnie rozpoznanego, utworzone zostało B. oraz dokonano zakupu pierwszego robota chirurgicznego w podmiocie. Minister Zdrowia pominął ustosunkowanie się do tej ustawowej przesłanki, co również powoduje, że uzasadnienie dotyczące kryterium nr 21 nie odpowiada prawu.
Zasadnie zatem podniosła strona skarżąca kasacyjnie, że ocena inwestycji dokonana w zakresie kluczowego kryterium nr 21 była zbyt ogólna i nie zawierała odniesienia do argumentacji skarżącego szpitala. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprawdzie organ ma pozostawiony duży zakres swobody przy wydawaniu tego rodzaju opinii, ale ta swoboda nie jest równoznaczna z dowolnością. Brak w niniejszej sprawie pełnego uzasadnienia w ww. zakresie nie pozwala zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zaakceptować poglądu Sądu pierwszej instancji, że opinia Ministra Zdrowia zawierała prawidłowo sporządzone uzasadnienie a więc w konsekwencji, że organ dokonał prawidłowej oceny protestu i kontrolowana ocena była zgodna z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku błędnie zaakceptował ponowne niewłaściwe uzasadnienie kryterium nr 29. Z formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, stanowiącego załącznik do rozporządzenia MZ z 28 grudnia 2021 r., wynika, że w zakresie kryterium nr 29: "Należy wziąć pod uwagę, jak duże jest ryzyko, że podmiot nie uzyska finansowania ze środków publicznych dla świadczeń opieki zdrowotnej, których może udzielać dzięki realizacji inwestycji, w szczególności uwzględniając występowanie na danym obszarze świadczeniodawców udzielających takich samych świadczeń opieki zdrowotnej oraz dotychczasowe finansowanie tych świadczeń. W przypadku inwestycji, które nie są obarczone ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych, należy przyjąć 10 pkt. Należy zastosować skalę odwrotną – im mniejsze ryzyko, tym więcej punktów.". Celem kryterium nr 29 jest zatem obiektywna ocena ryzyka, że świadczenia opieki zdrowotnej, udzielane dzięki realizacji inwestycji, nie uzyskają finansowania ze środków publicznych.
Takiej oceny nie dokonał Minister Zdrowia wydając opinię o niespełnieniu kryterium nr 29. Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował twierdzenia organu, powtarzając argumentację użytą przez Ministra Zdrowia przy ocenie kryterium nr 21. Organ przyjął m.in., że skoro inwestycja nie wpisuje się w dokumenty strategiczne, to automatycznie jest obarczona znacznym ryzykiem braku finansowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kryterium nr 29 wymaga odrębnej merytorycznej oceny, która oparta powinna być na kryteriach wskazanych w odniesieniu do tego kryterium w rozporządzeniu. Ocena kryterium nr 29 ma udzielić odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu inwestycja jest obarczona ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie może ona zatem ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że inwestycja obarczona jest znacznym stopniem ryzyka nieuzyskania finansowania tylko z uwagi na to, że nie wpisuje się w dokumenty strategiczne, a więc, że nie spełnia kryterium nr 21, byłaby to bowiem w istocie niedopuszczalna dwukrotna ocena tego samego. Nie można więc zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że prawidłowe było uzasadnienie zaskarżonej opinii o braku punktów za kryterium nr 29 wskazujące, że ryzyko nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej wynika z braku wykazania przez skarżący szpital zgodności inwestycji z Wojewódzkim Planem Transformacji oraz Mapą potrzeb zdrowotnych.
Skarżący szpital odnosząc się do tego kryterium wyjaśnił m.in., że wykonywanie w 2024 r. aż 405 zabiegów na jednym systemie robotycznym, wskazuje na pełną zdolność organizacyjną, a posiadanie wykwalifikowanej kadry wyklucza zjawisko tzw. "pustej gotowości". Ponadto skarżący szpital powołał się na raport "Chirurgia Robotowa 2025", który wskazuje na rażący deficyt dostępności tych świadczeń na Dolnym Śląsku (zaledwie 27 zabiegów na 100 tys. mieszkańców, wobec 99 u lidera oraz 55 zabiegów na 1000 zachorowań, wobec 185 na Mazowszu). Szpital powołał się też na swój poprzedni wniosek z 2022 r., pozytywnie rozpoznany, a także pozytywne zaopiniowanie przez Ministra Zdrowia tożsamego wniosku A. w S. dotyczącego drugiego systemu robotycznego – wniosek nr [...]). Minister Zdrowia nie odniósł się do powyższych argumentów, pomimo że obowiązujące przepisy nakazują przy ocenie kryterium 29 uwzględniać "występowanie na danym obszarze świadczeniodawców udzielających takich samych świadczeń opieki zdrowotnej oraz dotychczasowe finansowanie tych świadczeń". Organ nie przeprowadził zatem oceny ryzyka finansowego, jaka jest wymagana w świetle załącznika do rozporządzenia MZ z 28 grudnia 2021 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w zaskarżonej opinii uzasadnienie do punktacji za kryteria nr 21 i nr 29 nie odpowiada treści art. 95i ust. 7 u.ś.o.z., jak i zasadom weryfikacji danego kryterium wynikającym z Załącznika do rozporządzenia MZ z 28 grudnia 2021 r. Nadal nie zostały zatem prawidłowo wykonane wiążące wytyczne Sądu zawarte we wcześniejszych wyrokach WSA, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 95i ust. 7 pkt 1-5 u.ś.o.z.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżoną opinię w sprawie protestu, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 95k ust. 4 u.ś.o.z. (punkt 1 i 2 sentencji wyroku).
Minister Zdrowia przeprowadzając ponownie ocenę i wydając ponownie opinię, powinien uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną NSA i wskazania co do sposobu oceny spornych kryteriów i uzasadnienia tej oceny.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając kwotę 1240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, na którą składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata za uzasadnienie w kwocie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego, który prowadził sprawę także w pierwszej instancji postępowania sądowego w kwocie 840 zł za obie instancje (punkt 3 sentencji wyroku).