Wyrok NSA z dnia 07 sierpnia 2025, sygn. II GSK 1587/21

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15).

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7a, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu i rozważeniu sprawy, nie zweryfikowaniu wątpliwości co do ustalenia sprawcy poboru piasku oraz jego ilości, rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność identyfikacji przedmiotu sporu, obliczenia obszaru powierzchni na której stwierdzono pobór piasku, braku dowodu w postaci ekspertyzy pozwalającego na przyjęcie ciężaru objętościowego wydobytego kruszywa.

Zarzut nie jest skonstruowany prawidłowo, jest on bowiem bardzo ogólny, ograniczający się do tego, że kwestionowana jest prawidłowość przeprowadzonych ustaleń faktycznych, ale nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności, które te ustalenia podważałyby. Skarżący kasacyjnie ogranicza się właściwie jedynie do polemiki z tymi ustaleniami, które przez organ zostały poczynione.

Oceniając tak sformułowany zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że fakt wydobycia kopaliny został potwierdzony. Świadczą o nim wyniki oględzin przeprowadzonych w terenie 12 stycznia 2018 r. i wizji z 28 marca 2018 r. kiedy to stwierdzono, że na działce znajduje się wyrobisko o wymiarach 60m x 45 m x 6m. Z wyjaśnień strony złożonych 28 marca 2018 r. wynika, że to skarżący prowadził prace ziemne na terenie działki i miały one na celu jedynie wyrównanie terenu i zasypanie dwóch dołów starego wyrobiska. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że to skarżący wykonywał te prace i że w ich toku odłączył kopalinę od złoża czyli uczynił to jako wydobywający, który - w przypadku nielegalnego wydobycia - jest adresatem decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej. Ponadto, jak oświadczył sam skarżący to on prowadził (zlecił firmie zewnętrznej, której danych nie potrafił jednak wskazać) prace związane z odłączaniem kopaliny od złoża, a więc prowadził wydobycie. Co prawda skarżący podnosił, że prace ziemne nie miały na celu wydobywania kopalin, lecz były związane z wyrównaniem działki tj. "zasypaniem dołów". Tym niemniej z akt sprawy wynika, że na tym akurat terenie nie istniały żadne wyrobiska, które wymagałyby zasypania.

Bardziej szczegółowe zarzuty zostały w skardze kasacyjnej odniesione jedynie do dwóch kwestii, to znaczy w zakresie obliczania ilości wydobytej kopalin oraz niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety. W obu tych kwestiach Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjne co do tego, że z tych powodów przeprowadzone postępowanie było wadliwe.

Trafnie w ślad za organem Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że ustalenie stanu faktycznego w zakresie ilości wydobytej kopaliny było przeprowadzone określoną, opisaną w sprawie metodą, przy użyciu określonych, opisanych urządzeń certyfikowanych, przez osobę mającą określone kompetencje i że w toku postępowania nie było to kwestionowane. Wobec braku konkretnych zastrzeżeń na etapie postępowania administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ nie widział potrzeby przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego w postaci dopuszczania dowodu z opinii geotechnicznej biegłego, biorąc pod uwagę okoliczności, które szczegółowo wyjaśniono w samej decyzji. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. To czy w sprawie konieczne są wiadomości specjalne uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają się wiązać te wiadomości oraz tego czy ich wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, techniki i.t.p., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie.

Organy nadzoru górniczego są organami wyspecjalizowanymi, gdzie czynności postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego) podejmują pracownicy posiadający niezbędne kwalifikacje. Pomiary w przedmiotowej sprawie zostały wykonane przez pracowników organu I instancji, posiadających odpowiednie wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Pomiary GPS wykonano odbiornikiem Trimble R8s, przy wykorzystaniu systemu stacji referencyjnych VRSNet. Zarówno sposób wykonania pomiarów jak i obliczeń, jest prawidłowy i wiarygodnie odzwierciedla ilość ubytku kopaliny. Ciężar kopaliny przyjęto jako wartość udokumentowanego kruszywa naturalnego w złożu najbliżej położonego od miejsca wydobywania kopaliny o podobnej budowie geologicznej.

Skarżący kwestionuje rzetelność ustalenia ilości wydobytej kopaliny przez organ I instancji i powołując się na publikację "Analizy dokładności obliczania objętości mas ziemnych" autorstwa Witolda Paleczka opublikowaną w formie artykułu w Zeszytach Naukowych Politechniki Częstochowskiej 171, Budownictwo 21 (Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2015) twierdzi, że w przedziale od 0 do 20 000 m³ skala błędu przy obliczeniach wynosi aż 6%, a w przedmiotowej sprawie jest to - według jego obliczeń - 201 ton, a przekładając na wysokość opłaty podwyższonej - około 4 824 zł.

Odnosząc się do powyższej argumentacji skargi wskazać należy, iż przedstawiona przez stronę skarżącą publikacja dotyczy realizacji projektów budowlanych, a tym samym nie odnosi się bezpośrednio do stwierdzonego w niniejszej sprawie faktu wydobycia kopaliny (drobno i średnio ziarnistego żółtego piasku) prowadzonego z wydmy usytuowanej w lesie. Ponadto słusznie WSA w Gliwicach zauważył, iż pomiar wykonany był urządzeniem GPS o dokładności wskazań do pojedynczych centymetrów przez pracownika organu posiadającego kwalifikacje mierniczego górniczego. Prawidłowo również przyjęto metodę siatki trójkątów, jako metodę obliczania objętości kopaliny, która jest zaliczana do metod dokładnych i jest powszechnie stosowana w programach do obliczania objętości i mas ziemnych.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, który słusznie sformułował Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tj. z dnia 26 marca 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 1064) wskazują, że postępowania dotyczące opłat prowadzone są przez wyspecjalizowany i fachowy organ. Oznacza to, że już sam ustawodawca uznał, że ze względu na specyfikę tych spraw organ ma być zawodowo przygotowany do ich prowadzenia. Skoro tak, to działania podejmowane przez organ mają być profesjonalne. Analiza przebiegu postępowania poddanego kontroli wskazuje, że ten standard został zachowany. NSA podkreśla także, że postępowanie administracyjne posiada tę specyfikę, że postępowanie dowodowe nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skutkiem tego nie ma w nim równoważności formalnej środków dowodowych, a więc reguły, że każdemu środkowi przedstawianemu przez organ można procesowo przeciwstawić środek dowodowy strony. Owszem organ ma ocenić wszystkie dowody pojawiające się w postępowaniu, ale to nie jest równoznaczne z przyjęciem ich wszystkich jako podstawy orzekania. Wprost to wynika z treści art. 78 § 2 k.p.a., który ogranicza zakres żądań strony co do prowadzenia dowodu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 524/19).

W rozpoznawanej sprawie istotne ustalenia dla rozstrzygnięcia zostały stwierdzone protokołami kontroli i stosownym operatem sporządzonym przez osoby upoważnione w zakresie prawa górniczego. Dowody te nie zostały zakwestionowane przez stronę jako wadliwe, zatem mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w zakresie ilości i rodzaju wydobytej kopaliny. Uwzględniając więc materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zasadnie Sąd I instancji uznał, że pomiary zostały wykonane przez pracownika organu posiadającego wymagane prawem uprawnienia geodezyjne oraz, że wykonane pomiary stanowiły podstawę do opracowania dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji.

WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył także art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony.

Sąd I instancji nie mógł również naruszyć art. 11 Prawa geologicznego i górniczego poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że występujący w sprawie mierniczy górniczy miał stosowne uprawnienia do wykonania pomiarów terenowych i obliczenia objętości kopaliny, gdyż nie dokonywał wykładni, ani nie powołał się na ww. przepis w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zatem nie mógł go naruszyć w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.