Odnosząc się do przedmiotowego wniosku Prezes NFZ stwierdził, że w opisanym we wniosku zdarzeniu przyszłym, w kontekście sprostowania dokonanego przez Wnioskodawcę w piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. nie budzi wątpliwości kwestia, iż wykonywanie pracy najemnej, która polega na pełnieniu funkcji dyrektora spółki stanowi tytuł do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w obydwu systemach prawnych. Ponieważ Wnioskodawca nie ma wątpliwości odnośnie interpretacji tytułu do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach, zdaniem Organu wniosek nie zmierza zatem do wydania interpretacji indywidualnej "w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym", w rozumieniu art. 109a Prawo przedsiębiorców, ale prowadzi do ustalenia ustawodawstwa mającego zastosowanie. W takim przypadku do rozpatrzenia wniosku nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 109a ustawy o świadczeniach w zw. z art. 34 P.p. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na mocy art. 109a ś.o.z. uprawniony jest do orzekania w zakresie spraw dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym - dla których właściwe jest ustawodawstwo krajowe i na podstawie ustawodawstwa krajowego. W każdym przypadku, gdy ustawa polska nie jest właściwa, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dysponuje właściwością rzeczową do oceny zobowiązań publicznoprawnych Wnioskodawcy. W takim przypadku ustalenie tytułu do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wiązałoby się z koniecznością stosowania prawa obcego. Organ wskazał, iż w celu wydania decyzji interpretacyjnej, właściwy organ zobowiązany jest do uprzedniego potwierdzenia właściwości ustawodawstwa krajowego, w trybie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przepisów o koordynacji oraz obowiązujących umów. Również w tym ostatnim przypadku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami, które spoczywają w kompetencjach organów rentowych.
Z tych względów Organ uznał, że przepisy, w oparciu o które Wnioskodawca ubiega się o wydanie interpretacji nie stanowią podstawy upoważniającej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia treści żądania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Organu zatem, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
3. Skarżąca, zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a.) poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak było uzasadnionych przesłanek do wydania przez Organ postanowienia, bowiem wniosek Skarżącej wbrew nieuprawnionym domniemaniom Organu zmierzał do wydania interpretacji indywidualnej w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 109a ś.o.z., natomiast nie zmierzał do ustalenia ustawodawstwa właściwego mającego zastosowanie;
art. 34 ust 3, ust. 5 P.p. oraz art. 14b § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651; dalej: "O.p.") w zw. z art. 34 ust. 17 P.p. poprzez nieuprawnioną modyfikację opisu zdarzenia wniosku i nieuprawnione domniemanie, że Skarżąca "nie ma wątpliwości odnośnie interpretacji tytułu do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach" w sytuacji, w której wprost z treści wniosku oraz zadanego przez Skarżącą pytania wynikało, iż kwestia ta - tj. czy opisany we wniosku stosunek łączący Skarżącą oraz jej dyrektora stanowi tytuł do ubezpieczenia - jest przedmiotem wątpliwości Skarżącej, zaś Skarżąca nie wskazała w opisie zdarzenia oraz później odpowiedzi na wezwanie Organu, że opisany przez nią stosunek łączący Skarżącą oraz jej dyrektora stanowi na gruncie polskiej ustawy wskazany przez Organ tytuł do ubezpieczenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ś.o.z., a więc Organ dokonał w tym zakresie nieuprawnionej modyfikacji opisu zdarzenia, którym to opisem był związany, co skutkowało nieprawidłowym wydaniem Postanowienia w sprawie;
art. 34 ust. 3, ust. 5 P.p. oraz art. 14b § 3 O.p. w zw. z art. 34 ust. 17 P.p. poprzez nieuprawnione ustalenie, że Skarżąca zwróciła się do Organu o "interpretację indywidualną w przedmiocie ustalenia właściwego ustawodawstwa" w sytuacji, w której Skarżąca wystąpiła do Organu z zapytaniem o to, czy stosunek łączący Skarżącą oraz jej dyrektora stanowi tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w Polsce, co skutkowało nieprawidłowym wydaniem Postanowienia w sprawie;
ze względów ostrożności procesowej art. 109a ust. 1 ś.o.z w zw. z art. 34 ust. 5 P.p. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawne i związku ze złożonym przez Skarżącą wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej i wydanie postanowienia, w sytuacji gdy nie było to uzasadnione tj. brak było uzasadnionych przyczyn powodujących niemożliwość wszczęcia postępowania, z uwagi na to, że przedmiotem urzędowej interpretacji przepisów mogą być także te przepisy z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie których polski organ określa ustawodawstwo krajowe jako właściwe.
4. Wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 5159/23) uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji, po przytoczeniu treści art. 61 a § 1 k.p.a. wskazał, na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (w tym przypadku zaś wydanie interpretacji indywidualnej).
Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61 a k.p.a. W ramach unormowania art. 61 a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej (w klasycznym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.
W sprawie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania było - w ocenie Organu - brak wątpliwości Skarżącej odnośnie interpretacji do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach, a więc wniosek nie zmierza do wydania interpretacji indywidualnej w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 109a ustawy o świadczeniach w zw. z art. 34 Prawa przedsiębiorców, ale prowadził do ustalenia ustawodawstwa mającego zastosowanie.
Taki pogląd Organu na tle przedstawionego wniosku Sąd I instancji uznał za całkowicie nieuprawniony. Skarżąca wyraźnie wskazała, że na gruncie przedstawionego zdarzenia przyszłego powzięła wątpliwość, czy w opisanym zdarzeniu przyszłym okoliczność pełnienia przez ww. osobę fizyczną funkcji dyrektora spółki stanowi tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w Polsce, a w konsekwencji skutkuje powstaniem w Polsce obowiązku opłacenia składek na to ubezpieczenie? Wnioskodawca wyraził też pogląd, że takiemu ubezpieczeniu nie będzie podlegał. Zatem, jak ocenił Sąd I instancji, jednoznacznie wskazał na zagadnienie podlegające rozważeniu w ramach interpretacji indywidualnej. Fakt, że w uzasadnieniu swojego stanowiska powoływał się na regulacje krajowe i brytyjskie nie świadczył o tym - jak błędnie przyjął Organ - że pytanie zmierza tylko do wyjaśnienia, która z tych regulacji ma zastosowanie.
Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes NFZ wydaje interpretacje indywidualne, o których mowa w art. 34 Prawa przedsiębiorców, w zakresie spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Właśnie o taką interpretację wystąpiła Skarżąca w sprawie. Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku stanowiła w ocenie Sądu I instancji naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach. Tym samym też nieuprawniona modyfikacja treści wniosku stanowiła też naruszenie art. 34 ust. 3 i ust. 5 P.p. oraz art. 14b § 3 O.p. w zw. z art. 34 ust. 17 P.p. przez odniesienie się nie do wniosku Skarżącej, ale do zmodyfikowanej przez Organ w sposób nieuprawniony wersji wniosku.
5. W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) 109a ust. 1 ś.o.z., w zw. z art. 6 k.p.a.), poprzez nieprawidłową wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia winien był wydać interpretację indywidualną, podczas gdy Prezes NFZ z uwagi na charakter sprawy (tu: konieczność rozstrzygnięcia właściwego ustawodawstwa) nie był władny do rozpoznania merytorycznie wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1). art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm. dalej przywoływana jako: "u.s.a."), oraz art. 3 § 1 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 16 P.p., polegające na uchyleniu postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy odmowa nastąpiła w stanie faktycznym, w którym Prezes NFZ nie mógł wydać decyzji merytorycznej w sprawie, bowiem przy jej rozpoznaniu musiałaby w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię właściwego ustawodawstwa, co do której Prezesowi NFZ wypowiadać się nie wolno, jako, że nie legitymuje się on odpowiednim uprawnieniem, które spoczywa w kompetencjach organu rentowego, zaistniała zatem przesłanka "przedmiotowa" do odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a §1 k.p.a.
2) art. 1 § 1 i § 2 u.s.a., oraz art. 3 § 1 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 16 P.p., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że Prezes NFZ winien był wszcząć postępowanie w sprawie wydania interpretacji indywidualnej i rozpatrzyć merytorycznie wniosek (a nie wydawać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) ponieważ w innym przypadku kwestia podlegania przez pracownika Skarżącej obowiązkowemu ubezpieczeniu w Polsce nie może zostać merytorycznie oceniona przez Sąd, podczas gdy Organ miał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 61a § k.p.a., z uwagi na fakt, iż kwestia ustalenia ustawodawstwa właściwego miała w tym wypadku charakter prejudycjalny i uniemożliwiła Organowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
3) art. art. 1 § 1 i § 2 u.s.a., oraz art. 3 § 1 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 i 5 P.p poprzez przyjęcie, że Organ zmodyfikował wniosek Skarżącej, podczas gdy to sama Skarżąca doprecyzowując wniosek pismami z dnia 1 czerwca 2023 r. oraz 11 lipca 2023 r. jednoznacznie wypowiedziała się co do statusu pracownika (tu: dyrektora), którego dotyczyło pytanie to jest, że w ramach prawa brytyjskiego stosunek łączący tego pracownika ze Skarżącą należałoby potraktować jako zatrudnienie a stosownie do definicji zawartych w przepisach o koordynacji zabezpieczenia społecznego stosunek ten należałoby określić jako praca najemna, co w rezultacie oznaczało, że Skarżąca nie miała wątpliwości co do interpretacji tytułu do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, a wątpliwości jej sprowadzały się do ustalenia właściwego ustawodawstwa, jakie winno zostać zafasowanie w sprawie niniejszej.
4) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej, poruszonej - przez Prezesa NFZ w skarżonym postanowieniu - kwestii elementu transgranicznego, który determinował konieczność odmowy wszczęcia przez Organ postępowania, z uwagi na brak uprawnienia do rozstrzygania właściwego ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii.
5) art. 1 § 1 i § 2 u.s.a., oraz art. 3 § 1 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 17 P.p. i art. 109a, polegające na uchyleniu postanowienia Prezesa NFZ o odmowie wszczęcia postępowania, przez błędne wskazanie, iż normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy - które to naruszenia procesowe miały bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, albowiem w wypadku prawidłowej wykładni i zastosowania przepisu art. 61a k.p.a. Sąd I instancji doszedłby do wniosku, iż wniosek o wydanie interpretacji indywidulanej zmierza de facto do ustalenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie w zakresie której to kwestii Prezes NFZ nie jest uprawniony do rozstrzygania, a w konsekwencji Sąd oddaliłby skargę rozpoznawaną w pierwszej instancji.
W oparciu o powołane zarzuty Skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
7. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istotą sporu w tej sprawie jest możliwość odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w sytuacji, gdy – w ocenie Organu – wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny.
8. Podstawę prawną wniosku Skarżącej stanowił art. 109a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 P.p. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).
W tej sprawie wniosek Skarżącej dotyczył obowiązku podlegania osoby fizycznej pełniącej funkcję dyrektora spółki mającej siedzibę w Wielkiej Brytanii obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w stanie faktycznym opisanym we wniosku jako zdarzenie przyszłe. Taki przedmiot wniosku mieści się w ramach wyznaczonych we wskazanym przepisie, a zatem wystąpiły podstawy do rozpoznania wniosku Skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej. Organem właściwym do wydania wnioskowanej interpretacji indywidualnej w tej sprawie był Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie z art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi m.in., że Prezes Funduszu wydaje interpretacje indywidualne, o których mowa w art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców, w zakresie spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym (przy czym w sprawie nie zachodziło wyłączenie właściwości Organu określone w art. 109a ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).
Zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3 P.p. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, przy czym przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Natomiast z art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców wynika, że udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, przy czym interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Z kolei z art. 34 ust. 16 Prawa przedsiębiorców wynika, że do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, zaś na zasadzie art. 34 ust. 17 P.p. zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760, dalej przywoływana jako "O.p.").
W świetle przywołanych przepisów obowiązkiem Organu było wskazanie i uzasadnienie prawidłowego stanowiska w zakresie pytania sformułowanego we wniosku Skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej w granicach opisu stanu faktycznego – zdarzenia przyszłego - wskazanego we wniosku Skarżącej. Zdaniem Sądu, Organ nie wywiązał się prawidłowo z tego obowiązku.
9. Zgodnie z art. 61a k.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną oraz z innych uzasadnionych przyczyn.
Jak wskazuje A. Wróbel, "o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04; 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05; 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09; 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony (...), o tyle oparcie takiej odmowy na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61(a).). I jak dalej argumentuje, to, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, nie umniejsza wagi powyższego argumentu. Według Z. R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11).
Warto także wskazać, że według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61(a).).
Sąd podkreśla, że organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. także wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19).
Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13; wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15, por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a).
10. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem ustalenia w stadium wstępnym postępowania w sprawie wydania przez Prezesa NFZ interpretacji indywidualnej było wskazanie, iż sprawa zainicjowana przez Skarżącą zmierza w istocie do ustalenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie, a zatem nie jest sprawą dotyczącą "objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym" w rozumieniu art. 109a ustawy o świadczeniach w zw. z art. 34 P.p. Skarżąca bowiem, jak wskazał Organ po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń, doprecyzowując wniosek nie miała wątpliwości co do tego, że pracę najemną, która wykonywał pracownik, o którego pytała Skarżąca we wniosku stanowi tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w obydwu systemach prawnych.
Organ przesądził tę kwestię na etapie wstępnym postępowania, co w istocie stoi w sprzeczności z celem etapu wstępnego. Ponadto Organ zmodyfikował treść wniosku Spółki, co w związku z brzmieniem art. 34 ust. 5 w zw. z ust. 3 P.p., w postępowaniu w przedmiocie udzielenia interpretacji uznać należy za niedopuszczalne. Sprawa nie była oczywista i wymagała dodatkowej analizy prawnej oraz poczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego.
Takie ustalenia organ może przeprowadzić jedynie we wszczętym postępowaniu administracyjnym prowadzonym z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego uregulowanych w art. 7 K.p.a. oraz art. 75 i n. K.p.a. Jak wskazano wyżej, istotą interpretacji indywidualnej wydawanej na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców jest wyjaśnienie przez kompetentny organ administracji publicznej zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę m.in. składek na ubezpieczenia zdrowotne w jego indywidualnej sprawie w stanie faktycznym lub zdarzeniu przyszłym zakreślonym przez przedsiębiorcę, nie organ. Rozpatrując wniosek Skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej, Organ miał zatem obowiązek dokonania interpretacji przede wszystkim przepisów, z których wynika obowiązek podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Oczywiście nie jest wykluczone - a niekiedy jest niezbędne - dokonanie wykładni również innych przepisów prawa, ale wyłącznie na potrzeby wsparcia argumentacji dotyczącej właściwego rozumienia przepisów związanych z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i związanymi z nim obowiązkami, jakie mogą ciążyć na przedsiębiorcy występującym z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że organ wydający interpretację rozstrzyga wyłącznie w ramach stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego) przedstawionego przez wnioskodawcę oraz wyrażonej przez niego na gruncie tego stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego) oceny prawnej. Organ administracji publicznej (por. art. art. 14c O.p.) nie przeprowadza w tego rodzaju sprawach interpretacyjnych postępowania dowodowego, a jedynie ogranicza się do analizy okoliczności podanych we wniosku w zakresie sformułowanego pytania. W stosunku tylko do tych okoliczności wyraża następnie swoje stanowisko, które winno być ustosunkowaniem się do stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez wnioskodawcę (art. 34 ust. 5 P.p.). Innymi słowy specyfika postępowania w sprawie o wydanie interpretacji polega na tym, że jest ona podejmowana w ramach stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego przedstawionego przez wnioskodawcę, w granicach zadanego przez niego pytania oraz wyrażonej oceny prawnej (zajętego stanowiska) (zob. np. wyrok z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Op 192/23, wyrok z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 384/18), z podkreśleniem, że dzieje się to na etapie oceny merytorycznej, nie zaś jak w tej sprawie, na etapie wstępnym.
11. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było uzasadnionych przesłanek do wydania przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co słusznie zauważył Sąd I instancji.
12. Z przyczyn wyżej wskazanych, w realiach tej sprawy zastosowanie przez Organ administracji publicznej instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a K.p.a. było niedopuszczalne, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, zaś nieuprawniona modyfikacja treści wniosku stanowiła też naruszenie art. 34 ust. 3 i ust. 5 P.p. oraz art. 14b § 3 O.p. w zw. z art. 34 ust. 17 P.p. przez odniesienie się nie do wniosku Skarżącej, ale do zmodyfikowanej przez Organ w sposób nieuprawniony wersji wniosku.
W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl
-----------------------
3