Wyrok NSA z dnia 26 lutego 2026, sygn. II GSK 2112/22

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący Szpital, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zachowanie skarżącego naruszało zbiorowe prawa pacjentów przejawiając się w bezprawnym zorganizowanym zaniechaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych mającego na celu pozbawienie lub ograniczenie pacjentów ich praw, w sytuacji gdy skarżący na przestrzeni szeregu lat podejmował działania zmierzające do usunięcia źródeł skażenia wody na terenie szpitala - przy uwzględnieniu sytuacji (możliwości) finansowej jednostki, a konsekwencją czego było niedostrzeżenie, iż organ w osobie Rzecznika Praw Pacjenta w sposób nieuprawniony wszczął postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta,

- art. 8 u.p.p., przez błędna wykładnię i uznanie, że skarżący udziela świadczeń zdrowotnych bez należytej staranności w sytuacji, gdy skarżący podejmował wszelkie działania zmierzające do usunięcia źródła skażenia wody, konsekwencją czego w latach [...] na terenie szpitala brak było zakażeń bakterią [...] wśród pacjentów,

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 135 p.p.s.a., przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez Rzecznika Praw Pacjenta i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku istnienia przesłanek do uznania działań skarżącego jako naruszających zbiorowe prawa pacjenta,

- art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie w toku postępowania administracyjnego ww. przepisów postępowania polegających na czynieniu przez organ dowolnych ustaleń, nieznajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a tym samym ustalenie, iż wyjaśnienia złożone przez skarżącego zarówno w postępowaniu prowadzonym przez Rzecznika Praw Pacjenta, jak również przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wskazują, iż skarżący w sposób zorganizowany i bezprawny dopuścił się zaniechań mających na celu pozbawienie lub ograniczenie pacjentów praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz skierowanie sprawy na rozprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Zarzut błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zaś wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Sposób skonstruowania skargi kasacyjnej i sformułowania jej zarzutów, determinuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę w pierwszej kolejności podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu postępowania tj. art. 135 p.p.s.a. zaś w dalszej kolejności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Przechodząc zatem do analizy zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., wskazać należy, że został on postawiony w całkowitym oderwaniu od treści tego przepisu, bądź na skutek zupełnego jego niezrozumienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przywołany przepis uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja Rzecznika odpowiada prawu. Tymczasem w orzecznictwie oraz doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06 i podana tam literatura). W wyroku z 20 listopada 2007 r. (sygn. akt II FSK 1310/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dopiero stwierdzenie przez Sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym uchylenia decyzji organu pierwszej instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą)". Nie było zatem jakichkolwiek podstaw do skorzystania z uprawnień zawartych w art. 135 p.p.s.a., a przepis ten nie służy celom, jakich w nim upatruje strona skarżąca.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż skarżący podnosi, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się deficytów postępowania dowodowego, które miał jego zdaniem, w sposób nieprawidłowy, zaakceptować Sąd pierwszej instancji. W ocenie kasatora niezasadnie przyjęto w ślad za Rzecznikiem, poczynione dowolne ustalenia, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym, jakoby skarżący w sposób zorganizowany i bezprawny dopuścił się zaniechań mających na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów. Skarżący podniósł w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zostały przedstawione okoliczności podjęcia działań przez podmiot leczniczy mające na celu eliminację zagrożenia. Z kolei, sposób sformułowania zarzutów w zakresie błędnej wykładni oraz zastosowania/nieprawidłowego zastosowania, wskazanych przez skarżącego kasacyjnie jako uchybione, przepisów ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 849), uzasadnia łączne rozpoznanie wskazanych powyżej zarzutów, w zakresie obu podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem w istocie zasadność prowadzenia postępowania w zakresie naruszenia zbiorowych prawa pacjentów - w jego ocenie nie doszło do ich naruszenia (zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p.), oraz uznanie że udzielał on świadczeń zdrowotnych bez należytej staranności (zarzut naruszenia art. 8 u.p.p.). Tym samym wzajemne powiązanie ww. zarzutów determinuje ich wspólne rozpatrzenie.

Wskazania w tym miejscu wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Mając bowiem na uwadze przysługujące skarżącemu prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść ww. uchwały o sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie.

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera wiele jednostek redakcyjnych (lit. od a do c) statuujących odmienne podstawy uchylenia przez sądy administracyjne zaskarżonych decyzji lub postanowień. Z kolei art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy stwierdzenia nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej nie wykazał by tego rodzaju przyczyny w niniejszej sprawie wystąpiły. Z treści uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie zarzuca niedostrzeżenie przez WSA, że deficyty postępowania dowodowego powinny stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie sporne nie jest wystąpienie przekroczonej normy dopuszczalnej liczby bakterii z rodzaju [...] w wodzie oraz dokonane przez organy inspekcji sanitarnej czynności, lecz ocena postępowania podmiotu leczniczego po wystąpieniu ww. uchybienia i to czy tym samym doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. W świetle wskazanej definicji nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, tzn. fakt, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Natomiast jeżeli określone zachowanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych będzie miało charakter incydentalny, to będziemy mieli raczej do czynienia z indywidualnym naruszeniem interesu poszczególnych pacjentów. W kontekście art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie są oceniane wyłącznie działania, ale i zaniechania skutkujące naruszeniem zbiorowych praw pacjenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 61/13). Treść przepisu wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, w celu pozbawienia praw pacjentów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zachowanie zorganizowane polega nie tylko na zaplanowaniu i przeprowadzeniu działania, ale także na zaniechaniu działania.

Jak trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Szpital nie zapewniał pacjentom bezpieczeństwa zdrowotnego, a podejmowane przez niego działania nie były bezzwłoczne i skuteczne. Rzecznik nie posiada uprawnień pozwalających na merytoryczną ocenę spełniania przez placówkę medyczną wymogów sanitarnych. Rozstrzygając w przedmiocie naruszenia praw pacjenta zobligowany jest uwzględnić stanowisko podmiotów uprawnionych do takiej oceny, a następnie przeprowadzić własne postępowanie w zakresie ustalenia, czy doszło do zapewnienia pacjentom bezpieczeństwa przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Praktyka polegająca na niezapewnieniu pacjentom odpowiedniej jakości wody naruszała wynikające z art. 8 u.p.p. prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym i sanitarnym. Podmiot leczniczy ma obowiązek spełniać wymagania określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. 2017 r. poz. 2294 zwanym dalej "rozporządzeniem"). Wystarczające w tym zakresie – dla stwierdzenia naruszenia praw pacjenta – jest samo zagrożenie zakażeniem bakterią, a nie jego faktyczne wystąpienie. Twierdzenia skarżącego, że w latach [...] nie występowali pacjenci zarażeni bakteriami [...], same z siebie nie mogą stanowić o podjęciu wystarczających i skutecznych działań zmierzających do usunięcia przyczyny powstania zagrożenia. Nie sposób w tym zakresie zarzucić organowi naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że Rzecznik w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy oraz na jego podstawie doszedł do prawidłowego przekonania, że Szpital stosował praktyki naruszające zbiorowe prawo pacjentów do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 8 u.p.p., polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w warunkach nieodpowiadających wymaganiom sanitarnym. Nie sposób uznać wyjaśnień Szpitala co do braku możliwości finansowych związanych z koniecznością modernizacji instalacji wodociągowej, czy pandemią COVID-19 za wystarczające dla przyjęcia stanowiska przeciwnego. Aby nie narazić się na zarzut naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością i w odpowiednich warunkach fachowych i sanitarnych, Szpital ma obowiązek reagować niezwłocznie i skutecznie na wszelkie stwierdzone uchybienia. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, WPIS trzykrotnie nałożył na Szpital grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określony w decyzji. Wobec czego nie można zgodzić się ze skarżącą o nieprawidłowym zastosowaniu art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p., gdyż Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem prawidłowo ocenił praktykę Szpitala, jako bezprawne i zorganizowane zaniechanie.

Przechodząc do oceny naruszenia art. 8 u.p.p. – w sposób wskazany w skardze kasacyjnej – przypomnienia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie wymagane jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jaka wykładnia art. 8 byłaby właściwa zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. W istocie stanowisko prezentowane przez skarżącego na tle zarzucanego naruszenia art. 8 prowadzi do odmiennych ocen ustalonego stanu faktycznego dotyczących podjętych przez Szpital działań zmierzających do usunięcia przyczyny powstania zagrożenia zakażeniem bakterią [...]. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 178/13). Tym samym, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zarzut błędnej wykładni art. 8 u.p.p. nie może zatem zostać uznany za usprawiedliwiony.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. oraz art. 8 u.p.p., a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 135 p.p.s.a nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku, co czyni wniesioną skargę kasacyjną pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).