Z. S.A. W. złożyło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 35 pkt 15 u.g.h., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
a) polegające na przyjęciu, że pozytywna opinia rady gminy o lokalizacji kasyna gry przesądza o położeniu terytorialnym czy przynależności administracyjnej budynku, w którym kasyno się znajduje, co w konsekwencji doprowadziło do udzielenia koncesji na kasyno gry w K., pomimo tego, że nieruchomość gruntowa, na której położony jest budynek, w którym zlokalizowane jest sporne kasyno gry znajduje się w C.;
b) polegające na przyjęciu, że wobec braku definicji "lokalizacji" kasyna gry rada gminy dysponuje swobodnym uznaniem w odniesieniu do położenia terytorialnego czy przynależności administracyjnej budynku, w którym kasyno się znajduje, pomimo tego, że opinia ta stanowi jedynie dowód na to, jak radni oceniają możliwość prowadzenia kasyna gry w danym miejscu;
c) polegające na uznaniu, że o lokalizacji kasyna gry w danej miejscowości decyduje przede wszystkim funkcjonalne usytuowanie obiektu niezależnie od rzeczywistego (geodezyjnego) położenia nieruchomości, na której będzie ono zlokalizowane, która to interpretacja doprowadziła do bezzasadnego i wręcz absurdalnego przyjęcia, że przedmiotowe kasyno gry położone jest w mieście K. pomimo tego, że faktycznie, jak w sposób bezsprzeczny wynika z materiału dowodowego sprawy, zlokalizowane jest w budynku usytuowanym na nieruchomości gruntowej położonej w C.;
d) polegające na przyjęciu, że opinia rady gminy o lokalizacji kasyna gry jest wiążąca dla organu wydającego koncesję na prowadzenie kasyna gry i de facto zwalnia ten organ z obowiązku oceny takiej opinii, pomimo tego, że opinia ta jedynie w sposób opisowy przedstawia stanowisko rady, natomiast nie zawiera zakazu bądź nakazu określonego zachowania się adresata, nie można nadać jej waloru aktu normatywnego, a tym samym nie jest to akt prawa miejscowego i wobec powyższego pozytywna opinia rady gminy nie zwalnia organu (ministra właściwego do spraw finansów publicznych) z obowiązku oceny takiej opinii i w konsekwencji nie uniemożliwia wydania decyzji negatywnej, gdyż pozytywna opinia rady gminy nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie, tak jak inne dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym;
2. art. 35 pkt 15 w zw. z art. 15 ust. 1 u.g.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na interpretacji pojęcia lokalizacji kasyna gry w oderwaniu od przepisów regulujących obowiązujące limity kasyn gry odnoszone do miejscowości i województw (art. 15 ust. 1 u.g.h.), co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji udzielającej koncesję na prowadzenie kasyna gry w K. (pomimo jego położenia w C.) i de facto do naruszenia przepisu w zakresie obowiązujących limitów dla kasyn gry i usankcjonowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego;
3. art. 35 pkt 5 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że oferta P.Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w hotelu "B. K." nie zawierała prawidłowego opisu usytuowania geograficznego budynku, w którym ma być ulokowane kasyno gry, tj. wskazuje, iż kasyno gry zlokalizowanie będzie w K., a faktycznie położone jest w C.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 pkt 5 i pkt 15 oraz art. 15 ust. 1 u.g.h. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez odniesienie się do zarzutów skargi w sposób wybiórczy i niewyjaśniający przyczyn rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie merytorycznej i instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie procesowym z 13 marca 2026 r. P. Sp. z o.o. w W. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.
W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wzruszenia decyzji Ministra Finansów o udzieleniu m. in. P. Sp. z o.o. w W. koncesji na prowadzenie kasyna gry w hotelu przy ul. [...] w K.. Według WSA, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na usytuowanie hotelu "B.", w którym na znajdować się kasyno gier, na granicy dwóch miast, rozstrzygające jest to, że wpisuje się on "tkankę miejską" miasta K., nie zaś to, że nieruchomość na której posadowiony jest ten budynek "ewidencyjnie" przynależy do miasta C.. Sąd I instancji odwołał się do wyroku NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 929/18 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku WSA oddalającego jego skargę na uchwałę Rady Miasta K. z [...] października 2016 r. pozytywnie opiniującą, na wniosek P. Sp. z o.o. w W., lokalizację kasyna gry w tym budynku.
W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wnosząca tę skargę zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie art. 35 pkt 15 u.g.h. oraz niezastosowanie art. 35 pkt 5 u.g.h.
Zdaniem Spółki, Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni zawartego w nim sformułowania: "lokalizacja kasyna" (w oderwaniu od art. 15 ust. 1, dotyczącego limitów kasyn), niezasadnie przyjął, że pozytywna opinia rady gminy o lokalizacji kasyna gry nie tylko jest wiążąca dla organu koncesyjnego (i de facto zwalnia organ z obowiązku jej oceny), ale także przesądza o położeniu budynku, w którym ma znajdować się kasyno. Według skarżącej, nie ma podstaw do przyjęcia, że o lokalizacji kasyna w danej miejscowości decyduje przede wszystkim funkcjonalne usytuowanie obiektu, "niezależnie od rzeczywistego (geodezyjnego) położenia nieruchomości", na której będzie ono zlokalizowane.
W odniesieniu do zarzutu sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w istocie ograniczył się do powtórzenia argumentacji przedstawionej przez organ koncesyjny w decyzji oraz NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 929/18, nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 35 pkt 5 u.g.h., a ponadto nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego nie ma podstaw do definiowania lokalizacji, o której mowa w art. 35 pkt 15 u.g.h. z uwzględnieniem art. 15 ust. 1 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska skarżącej, a zarzuty skargi kasacyjnej uznaje za nieusprawiedliwione.
Według art.15 ust. 1 u.g.h., kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców - 1 kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa się o 1. Łączna liczba kasyn gry w województwie nie może być jednak wyższa niż 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców województwa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.g.h., przez kasyno gry należy rozumieć wydzielone miejsce, w którym prowadzi się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach, na podstawie zatwierdzonego regulaminu, przy czym minimalna łączna liczba urządzanych gier cylindrycznych i gier w karty wynosi 4, a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 5 do 70 sztuk. Z kolei pojęcie "wydzielone miejsce" zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.g.h., jako miejsce z ograniczeniem wstępu dla osób poniżej 18. roku życia oraz zapewnia przestrzeganie przepisów dotyczących reklamy gier hazardowych.
W myśl art. 35 pkt 5 u.g.h. (którego błędne niezastosowanie zarzucono sądowi I Instancji), wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien zawierać opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowane kasyno gry, określenie jego rozmiarów, wraz z planem budynku.
Przepis art. 35 pkt 15 ustawy przewiduje natomiast, że wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien zawierać między innymi również pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że wykładni pojęcia "lokalizacja" użytego w art. 35 pkt 15 u.g.h. należy dokonać przy uwzględnieniu art. 15 ust. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o "miejscowości" jako kryterium limitowania liczby kasyn. Z treści art. 35 pkt 15 u.g.h. wcale nie wynika, że pojęcie "lokalizacji" kasyna gry należy interpretować wyłącznie na podstawie geograficznego związku kasyna z określoną miejscowością, bez uwzględnienia jego związków z inną miejscowością, na rzecz której kasyno pełni swe funkcje. A więc, że pozytywna opinia o lokalizacji kasyna gry (art. 35 pkt 15 u.g.h.) jest determinowana wyłącznie geograficznym, geodezyjnym usytuowaniem budynku przeznaczonego do prowadzenia kasyna, zwłaszcza w sytuacji, gdy jego powiązania funkcjonalne świadczą o związkach z obszarem geograficznym innym niż samo położenie geograficzne.
Dlatego też całkowicie nieuzasadniony jest również zarzut błędnej wykładni art. 35 pkt 15 u.g.h., poprzez przyjęcie, że "pozytywna opinia rady gminy o lokalizacji kasyna gry przesądza o położeniu terytorialnym czy przynależności administracyjnej budynku, w którym kasyno się znajduje". W zaskarżonym wyroku WSA nie przedstawił takiego stanowiska, lecz stwierdził, że NSA w wyroku z 20 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 929/18 uznał, że Rada Miasta K. była uprawniona do podjęcia uchwały, o której mowa w tym przepisie, z uwagi na położenie hotelu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym wyroku podzielił pogląd, że w sprawie rozstrzygające jest "specyficzne usytuowanie planowanego kasyna i jego związek z tkanką miejską miasta" K., o czym świadczy nie tylko adres ("k."), ale przede wszystkim to, że wejście do budynku znajduje się wyłącznie od strony K.. W konsekwencji uznał, że P. do wniosku o udzielenie koncesji przedłożyła wymagany art. 35 pkt 15 u.g.h. dokument.
Według NSA, stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Usytuowanie kasyna oceniać należy z punktu widzenia funkcji jakie ma ono pełnić, a nie wyłącznie położenia "geodezyjnego", "czysto fizycznego". Innymi słowy, istotne są uwarunkowania "funkcjonalne", a nie "formalne".
W sprawie nie jest sporne miedzy stronami postępowania, że ulica [...] należy administracyjnie do K., że wejście do hotelu (posiadającego w nazwie "K.") oraz jego front skierowane są na teren tego miasta i można do niego wejść wyłącznie od strony K.. Te okoliczności wskazują na to, że budynek "jest kojarzony" przez lokalną społeczność z K., nie z C. i stanowi element tkanki miejskiej tego miasta. Kasyno to, jak słusznie zauważa Spółka C. w piśmie procesowym z 13 marca 2026 r., będzie miało zatem przede wszystkim znaczenie dla wspólnoty samorządowej . i w większym stopniu będzie oddziaływało na mieszkańców tego miasta, niż mieszkańców sąsiadującego z tym miastem C., czy innych miast aglomeracji [...]. Kluczowe są, zdaniem NSA, względy praktyczno-funkcjonalne działalności hazardowej, a nie usytuowanie "geodezyjne" kasyna, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, akceptując pogląd NSA wyrażony w wyroku z 20 maja 2021.
W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym polegało niezastosowanie art. 35 pkt 5 u.g.h. Można dodać, że w orzecznictwie NSA niekiedy prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07, LEX nr 525973; 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, LEX nr 342527; z 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, strona skarżąca kasacyjnie powinna w ramach uzasadnienia tego zarzutu wyjaśnić, dlaczego ten przepis powinien być zastosowany w rozpatrywanej sprawie i jakie są konsekwencje jego niezastosowania dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ w świetle orzecznictwa sądowego naruszenie tego przepisu może stanowić uzasadnioną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, wyroki NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22). W orzecznictwie przyjmuje się również, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. np. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16)
Z tych wszystkich powodów NSA uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tę skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.