Przedmiotem kontroli stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalający skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 24 września 2021 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego ustalającej skarżącemu na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji kopaliny z terenu działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że według Sądu I instancji, organ zasadnie uznał, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, że skarżący dokonując wydobycia kopaliny, na podstawie art. 143 ust. 2 pkt 2 p.g.g. ponosi odpowiedzialność z tytułu wydobycia kopaliny bez posiadania wymaganej prawem koncesji.
Tytułem przypomnienia należy zatem wskazać, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g. złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 - kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że sam proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi jej wydobycie. Ponadto, co warte podkreślenia, stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Z kolei art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. stanowią, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, która w przypadku wydobywania kopalin ustalana jest w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny.
Dla wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym zastosowania wskazanej wyżej regulacji prawnej konieczne jest zatem ustalenie, czy nastąpiło wydobycie określonej rodzajowo kopaliny, czy wydobycie to miało miejsce bez koncesji oraz jaka była wielkość wydobytej kopaliny. Skarga kasacyjna, która oparta została na podstawie naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, zmierza właśnie do podważenia faktu wydobycia kopaliny przez skarżącego kasacyjnie, ilości i rodzaju wydobytej kopaliny, a także uprawnienia do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną.
Zasadniczym aspektem prezentowanym przez skarżącego kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i wymagającym rozważenia jest to, czy Sąd I instancji należycie ocenił postępowanie organu w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy czym oceny tej należało dokonać pod kątem przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g. w sprawach określonych działem "Opłaty" stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku - właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzona jest ta działalność lub roboty geologiczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że podmiotem, który dokonał wydobycia kopaliny był skarżący. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r. na działkach nr [...], [...] i [...] W. B. wyjaśnił, że prace na przedmiotowych działkach były prowadzone w związku z planowaną inwestycją, na dowód czego okazał decyzję Wójta Gminy B. z [...] listopada 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie "[...]" o dwie sale okolicznościowe wraz z zapleczem gastronomicznym i pokojami hotelowymi oraz o zmianie sposobu użytkowania poddasza istniejącego budynku na pokoje hotelowe, budowie altany i budowie dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz kopię zgłoszenia z [...] września 2017 r. zamiaru rozbiórki "[...]", dokonanego przez stronę, ze wskazaniem daty rozpoczęcia robót dnia [...] października 2017 r., wraz z kopią wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz kopią wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...].
Powyższe znalazło potwierdzenie w piśmie skarżącego z dnia [...] września 2019 r., w którym wyjaśnił on, że w związku z przystąpieniem do zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie, rozbudowie "[...]" na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] przystąpił do wyrównania terenu, dostosowując go na potrzeby przyszłej zabudowy. Skarżący stwierdził, że był to "[...]". Wyjaśnił, że prace przeprowadzone na terenie działek w lipcu 2019 r. polegały na wyrównaniu terenu poprzez zdjęcie części wierzchniej warstwy gruntu, stanowiącej - jak wskazał - "mieszaninę ziemi, glinki i piasku", która została wywieziona na inne nieruchomości, do których posiada on tytuł prawny i nie była przekazywana innym podmiotom, a w przyszłości ma posłużyć do wyrównania powierzchni nieruchomości. Podkreślił, że prace ziemne nie miały charakteru eksploatacyjnego, a ich celem było jedynie uporządkowanie i przystosowanie terenu pod planowaną budowę. "Ziemia powstała z wyrównania terenu nie była wprowadzona do obrotu gospodarczego". W ocenie strony wyrównanie terenu należało do prac przygotowawczych na terenie planowanej budowy, a roboty wykonywane na przedmiotowych działkach, polegające na wyrównaniu powierzchni gruntu stanowiły wstępny etap do dalszych robót budowlanych, a więc rodzaj prac przygotowawczych, koniecznych do rozpoczęcia inwestycji. Przyznał, że na wykonanie planowanej inwestycji posiada jedynie ustalone decyzją Wójta Gminy B. warunki zabudowy, które są niezbędne do opracowania dokumentacji – projektu budowlanego i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.
W orzecznictwie przyjmuje się, że motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla przyjęcia dopuszczenia się przez skarżącego deliktu z art. 140 ust. 1 p.g.g. Jako że w wyniku podejmowanych przez skarżącego prac nastąpiło oddzielenie kopaliny od złoża, mamy do czynienia z kopaliną wydobytą - zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. Do wydobycia kopaliny doszło z momentem jej odłączenia od złoża. Fakt nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej związanej z wydobywaniem kopaliny, na gruncie przepisów p.g.g., nie miał wpływu na ocenę skutków wydobycia tej kopaliny bez zezwolenia, gdyż zaktualizowały się przesłanki ustalenia opłaty podwyższonej. Dyrektywa art. 21 ust. 1 pkt p.g.g. jest jasna - nie ulega wątpliwości, że na wydobywanie kopaliny ze złóż (a nie na jej sprzedaż czy też zagospodarowywanie w ramach działalności gospodarczej) wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego nie znajduje odzwierciedlenia w stanie sprawy ani zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ani zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 3 p.g.g. przez oddalenie skargi, pomimo że organy stwierdziły, że to skarżący kasacyjnie powinien być stroną postępowania jako właściciel nieruchomości, na której stwierdzono wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, nie poprzedzając tego stwierdzenia czynnościami mającymi na celu ustalenie podmiotu, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, m.in. zaniechały profilowania układu warstw i pobrania prób materiału ocenionego jako kopalina, celem oddania ich do dokładnego zbadania w certyfikowanym laboratorium, zaniechały ustalenia rodzaju i ilości kopaliny, która miałaby być wydobyta bez koncesji, w tym wykazania, że skarżący kasacyjnie wydobył kopalinę - piasek drobnoziarnisty w ilości 15 719,52 ton.
Sąd I instancji przyjął ustalenia organów, że przedmiotem wydobycia był piasek. Ustalenia te oparte zostały na analizie makroskopowej dokonanej przez pracowników organu I instancji podczas oględzin działek przeprowadzonych w lipcu i listopadzie 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, kruszywo było widoczne w samym wyrobisku, gdzie złoże było odsłonięte. Głębokość nadkładu przyjęto według odsłonięć przebiegających wzdłuż granic nieruchomości. Wobec tych ustaleń niezasadne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że organ winien był dokonać profilowania układu warstw i pobrania prób materiału ocenionego jako kopalina celem oddania ich do dokładnego zbadania w certyfikowanym laboratorium. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się okoliczności, które powodowałyby konieczność podjęcia tych czynności. Opis i dokumentacja fotograficzna terenu nie pozostawiały wątpliwości co do rodzaju wydobywanego kruszywa. Za podstawę do obliczenia opłaty podwyższonej przyjęto objętość kopaliny wydobytej, ustalonej jako różnica pomiędzy stanem wynikającym z mapy sytuacyjno-wysokościowej a poziomami spągu wyrobiska ustalonymi podczas pomiarów i oględzin. Organ posłużył się mapą sytuacyjno-wysokościową, która była sporządzona na podkładzie mapy zasadniczej i ewidencyjnej ze stanem na [...] czerwca 2018 r., otrzymanej ze Starostwa Powiatowego we W. oraz udostępnionej mapie dla celów projektowych. To wysokości wynikające z tej mapy zestawiono z punktami pomiarowymi wytyczonymi podczas oględzin działki już w toku postępowania. Prawdą jest, że mapa udostępniona przez Starostwo Powiatowe była sporządzona w układzie wysokościowym Kronsztadt60, a pomiar pracowników organu odbywał się z uwzględnieniem układu Kronsztadt86. Różnica między tymi układami na badanym terenie została przez pracowników organu zidentyfikowana i uwzględniona w toku obliczeń objętości wydobytej kopaliny.
Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy p.g.g. wskazują, że postępowania dotyczące m.in. opłat podwyższonych prowadzone są przez wyspecjalizowany i fachowy organ. Oznacza to, że już sam ustawodawca uznał, że ze względu na specyfikę tych spraw pracownicy organu muszą być zawodowo przygotowani do ich prowadzenia, aby działania przez nich podejmowane były profesjonalne. Analiza przebiegu postępowania poddanego kontroli wskazuje, że ten standard został zachowany. Rodzaj i jakość kopaliny określił pracownik organu I instancji legitymujący się wykształceniem geologicznym, uprawnieniami geologa górniczego i długoletnim doświadczeniem zawodowym. Skarżący kasacyjnie nie może zatem gołosłownie podważyć oceny dokonanej przez pracownika z odpowiednimi uprawnieniami co do rodzaju kruszywa stanowiącego wydobytą kopalinę.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, jakoby organy zaniechały zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, a ustaliły istotne w sprawie fakty jedynie na podstawie "części dowodów spośród wszystkich możliwych do zgromadzenia w toku postępowania administracyjnego". W każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Co warte zaakcentowania, momentem granicznym gromadzenia dowodów przez organ jest ten moment, w którym organ uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Nie znajduje uzasadnienia prawo żądania przez stronę prowadzenia postępowania dowodowego "w nieskończoność". Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że "z żadnego dowodu nie wynika, że doszło do wydobycia kopaliny" może być wobec ustalonych prawidłowo faktów traktowane wyłącznie jako subiektywna ocena skarżącego zaistniałego stanu faktycznego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił "uznanie przez organy za udowodnioną okoliczność, jakoby skarżący kasacyjnie wydobył kopalinę bez wymaganej koncesji, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, którego nie można było poddać wyczerpującej ocenie, w ramach której istotne znaczenie przypisano zwłaszcza anonimowemu zawiadomieniu o rzekomym wydobyciu kopaliny przez skarżącego kasacyjnie, podczas gdy z innych dowodów przeprowadzonych w sprawie nie wynika fakt prowadzenia jakiegokolwiek wydobycia". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że po pierwsze, organ powziął informacje na podstawie zawiadomienia anonimowego z dnia [...] czerwca 2019 r., ale wszczął postępowanie po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu [...] lipca 2019 r., w trakcie której stwierdzono, że na nieruchomości prowadzone były prace związane z wydobywaniem kruszywa i przemieszczaniem mas ziemnych, a skarżący nie posiada wymaganej koncesji. Po wtóre, skarżący kasacyjnie nie podjął próby wykazania, jakież to inne dowody wskazują na brak wydobycia kruszywa.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., to chociaż skarżący kasacyjnie nie wskazał, która z jednostek redakcyjnych jest objęta zarzutem, to uzasadnienie zarzutu daje podstawy do przyjęcia, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 8 par. 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podnieść zatem należy, że odmienna ocena okoliczności faktycznych, negowanie stwierdzonych faktów i niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 575/24). Skoro zaś, jak już zostało stwierdzone, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 8 k.p.a.
Reasumując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony.
W konsekwencji nie może wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 p.g.g. oraz art. 140 ust. 1 p.g.g. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie, iż działania podejmowane przez skarżącego kasacyjnie stanowiły wydobycie kopaliny (że to skarżący dopuścił się rzekomego wydobycia kopaliny ze złóż), podczas gdy z żadnego dowodu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, że doszło do wydobycia i oddzielenia kopaliny od złoża przez skarżącego kasacyjnie w rodzaju i ilości wskazywanej przez organy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z prawidłowo podjętych ustaleń faktycznych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, kto dokonał wydobycia kruszywa, w jakiej ilości i w jakim przedziale czasowym. Stąd też właściwym było zastosowanie sankcji wynikającej z art. 140 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g.
Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 1 p.g.g. przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie tego, że decyzja ustalająca opłatę podwyższoną za wydobycie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji, wydana w trybie przepisu art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, tj. wydobycie kopaliny ze złoża.
Sąd I instancji w ślad za organami przyjął, że nielegalne wydobycie kruszywa odbywało się w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] lipca 2019 r., co znajduje swoje umocowanie w materiale dowodowym. Data [...] lipca 2019 r. pokrywała się z dniem przeprowadzenia wizji terenu przedmiotowych działek i wykonania pomiarów GPS wyrobiska. Z kolei datę [...] kwietnia 2019 r. przyjęto za archiwalną ortofotomapą udostępnioną przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w serwisie www.geoportal.gov.pl. Zarówno na niej, jak i na ortofotomapie aktualnej na [...] września 2018 r. nie widać śladów działalności górniczej na spornych działkach. Wyraźny zarys wyrobiska jest natomiast widoczny na ortofotomapie aktualnej na dzień [...] września 2020 r. Stąd bezspornym jest, że eksploatacja kopaliny nastąpiła po dacie [...] kwietnia 2019 r. Wobec powyższego nie doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 143 ust. 1 p.g.g.
Jako że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).