Wyrok NSA z dnia 28 lipca 2026, sygn. II GSK 2254/25

W ocenie sądu pierwszej instancji wobec niewykonania obowiązku wskazanego w upomnieniu, wystawienie tytułu wykonawczego i wszczęcie w oparciu o ten tytuł postępowania egzekucyjnego było prawidłowe. Na dzień wystawienia upomnienia skarżący zobowiązany był również do poddania małoletniej szczepieniu przeciwko Haemophilus influenzae typu b, wymaganego zgodnie z rozporządzeniem do z 27 września 2023 r. do ukończenia 5. roku życia. Z uwagi jednak na przekroczenie przez małoletnią tego wieku na dzień wystawienia tytułu wykonawczego obowiązek w zakresie tego szczepienia nie był od skarżącego egzekwowany.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż z samej okoliczności braku zaświadczenia wystawionego na stosownym druku, nie można kwestionować ani faktu zakwalifikowania do szczepień, ani faktu braku zaistnienia jakichkolwiek przeciwskazań do ich wykonania. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Brak zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym nie stanowi przesłanki, od której zależy obowiązek poddania dziecka szczepieniu. Jednocześnie sam tytuł wykonawczy z [...] czerwca 2024 r. spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a. W tytule tym wypełniono wszystkie niezbędne pola w tym także podstawę prawną egzekucji oraz podstawę prawną obowiązku objętego tytułem. Natomiast warunkiem ustalenia indywidualnego toku szczepienia córki skarżącego jest wyrażenie przez rodziców zgody na poddanie dziecka szczepieniom. W związku z uchylaniem się strony od realizacji tego obowiązku brak było podstaw do opracowania Indywidualnego Kalendarza Szczepień dla córki skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniej nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepień ochronnych i nie zostało wystawione zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy,

2) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a) art. 33 § 2 pkt 6c, art. 34 § 4 pkt 3b u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające z niewystawienia i niewydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie czy i do jakich szczepień małoletnia została zakwalifikowana,

b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi. Skarżący zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie oświadczając, że nie składa wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24).

Problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 1616/25, wyrok NSA z 19 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 1695/25, wyrok NSA z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1572/25 czy też wyrok NSA z 23 września 2025 r., sygn. akt II GSK 767/25, ww. wyroki dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.

Przystępując do oceny meritum sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności za bezzasadny uznał zarzut nr 2 lit. a skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są "rażącymi naruszeniami" art. 33 § 2 pkt 6c, art. 34 § 4 pkt 3b u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. a w konsekwencji powiązany z tym zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.l. poprzez błędne zastosowanie.

Z rozwiązań prawnych przyjętych w art. 5 i art. 17 u.z.z.l. wynika bezpośrednio wykonalny obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co w zakresie odnoszącym się do cech tego obowiązku dotyczy zarówno podmiotu, na którym obowiązek ten ciąży, zakresu tego obowiązku oraz okoliczności, w których dochodzi do jego aktualizacji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.l. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z kolei po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (ust. 4). Badanie kwalifikacyjne przeprowadza zatem uprawniony do szczepień lekarz, a rodzic wraz z małoletnim dzieckiem zgłasza się na to badanie i w razie uzyskania pozytywnego wyniku (kwalifikacji), szczepienie ochronne powinno zostać wykonane przed upływem 24 godzin od momentu badania, określonego datą dzienną i godziną (art. 17 ust. 3 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne są twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o tym, że stwierdzony tytułem wykonawczym obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym był w momencie jego skierowania do egzekucji administracyjnej obowiązkiem niewymagalnym.

Z akt sprawy, jak i z ustalonego stanu faktycznego, jednoznacznie wynika, że rodzic co najmniej dwukrotnie udał się z dzieckiem do lekarza pierwszego kontaktu, jednak nie wykonał szczepienia. W aktach sprawy znajduje się historia zdrowia i choroby pacjenta, z którego to dokumentu wynika, że w dniu [...] grudnia 2023 r. lekarz, w wyniku przeprowadzonego badania stwierdził brak przeciwskazań do szczepienia, jednocześnie wskazując, że rodzice nie wyrazili zgody na szczepienie, chcąc najpierw przeprowadzenia badań wyłączających choroby opisane w CHPL w dziale "przeciwskazania". Z kolei z konsultacji lekarskiej jaka miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2024 r. wynika, ze również lekarz stwierdził brak przeciwskazań do szczepienia dziecka, zaznaczając, że szczepienie nie zostało wykonane z powodu decyzji rodziców, którzy uważają, że wykonanie kwalifikacji do szczepienia nie wyklucza możliwości wystąpienia nadwrażliwości na składniki szczepionki. Skarżący po odbyciu obu wizyt nie przedłożył żadnego zaświadczenia bądź innego dokumentu w rozumieniu § 11 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które mogłyby stanowić o odroczeniu względem dziecka obowiązku szczepień.

Niewątpliwie poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.l., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Owszem, podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nie wystawienia wymaganego przez art. 17 ust. 4 u.z.z.l. zaświadczenia stanowi naruszenie procedury przeprowadzania badania kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.l., jednakże jego brak nie może być poczytywany jako odroczenie terminu wykonania obowiązku szczepień ochronnych.

Jeśli zatem wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, to pozbawione podstaw jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że brak wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.l. mógł stanowić uzasadnioną podstawę podważania wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego - a co za tym idzie podstawę podważania wymagalności tego obowiązku. U.z.z.l. nie przewiduje prawa pacjenta (rodziców małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest ku temu przeciwwskazań. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.l.).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że obowiązek szczepień względem małoletniego dziecka był wymagalny i nie został odroczony. Ustawowy obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych nie został przez stronę skarżącą kasacyjnie zrealizowany. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego wszystkie wymienione w tytule szczepienia były w stosunku do dziecka strony skarżącej obowiązkowe i wymagalne. Strona skarżąca kasacyjnie unikała stawienia się na szczepienie i przeprowadzenia całej wymaganej prawem procedury. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że obowiązek był wymagalny ze względu na wiek osiągnięty przez dziecko strony, który przewidziany jest w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Małoletnie dziecko zobowiązanego nie zostało zaszczepione wymienionymi w tytule wykonawczym szczepionkami, pomimo że terminy podania poszczególnych dawek szczepionek już upłynęły.

Odnośnie natomiast do wskazywanego przez skarżącego kasacyjnie braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym z uwagi na brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień dla dziecka, wskazać trzeba, że warunkiem ustalenia indywidualnego toku szczepienia dziecka, było wyrażenie przez rodziców zgody na poddanie dziecka szczepieniom. W związku z uporczywym uchylaniem się strony od realizacji tego obowiązku, brak było podstaw do opracowania indywidualnego kalendarza szczepień.

Z kolei za nieskuteczny należało uznać zarzut podniesiony w pkt 2 b petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku sądu pierwszej instancji, ale również szczegółowo je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub umotywowanie błędnego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym w przypadku uchybień procesowych przypisanych bezpośrednio sądowi pierwszej instancji, zadaniem pełnomocnika strony skarżącej jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji mógłby być inny.

Odnośnie analizowanego zarzutu, po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie ww. przepisu, co jest konieczne dla skuteczności zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; z 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, CBOSA). Po drugie, powyższy zarzut w żaden sposób nie został przez skarżącego uzasadniony - ani z samej treści zarzutu ani uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika których z podniesionych zarzutów egzekucyjnych nie rozpoznał rozpoznany przez organ odwoławczy, jak również w jakim zakresie miało powyższe stanowić naruszenie zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Tym samym podniesiony zarzut należało uznać za nieskuteczny.

Konkludując należy więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.