Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów podniesionych w petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny - jak już wskazano - mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
Rozpoznawana skarga nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie rozróżnił w sposób jednoznaczny podstaw skargi kasacyjnej, uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Z konstrukcji petitum skargi kasacyjnej wynika, że sformułowano w niej jeden zarzut w sposób następujący (cyt.): "Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów tj. naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r., mimo że nie są one tożsame treściowo z zarzutami zgłoszonymi przez samą stronę w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. i rozpoznanymi postanowieniami z dnia 13 kwietnia 2023 r. oraz z dnia 6 czerwca 2023 r."
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż sformułowany w powyższy sposób zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów podstaw skargi kasacyjnej określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej formułuje w niej zarzut (cyt.) "naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania", co należałoby zaliczyć do podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Następnie zarzut powyższy autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej opisuje w formie jednego zdania, w którym wymienia następujące przepisy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, iż: § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a; § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności;
- art. 61a k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania;
- art. 18 u.p.e.a., który ustanawia zasadę odpowiedniego zastosowania w postepowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego.
Pomijając słuszność zaliczenia powyższych przepisów przez skarżącego do przepisów proceduralnych, należy zauważyć, iż przepisy te nie zostały w ogóle przywołane w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Ponadto, w powyższym jednozdaniowym zarzucie skargi kasacyjnej, które autor skargi określa jako "naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania" sformułowano także zarzut naruszenia prawa materialnego, co jest sprzeczne z wymogami podstaw skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 p.p.s.a., nakazującym wyraźne rozróżnienie tych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie może być równocześnie zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a tak właśnie został sformułowany zarzut w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. W powyższym jednozdaniowym zarzucie skargi kasacyjnej, określonej jako "naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania" zawarto bowiem sformułowanie: "istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów tj. naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów (...)".
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia.
Przyjmując, że sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jednozdaniowy zarzut naruszenia przepisów postępowania jest podstawą skargi określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzut ten powinien dotyczyć ściśle instytucji proceduralnych, czyli naruszenia (uchybienia) przepisów postępowania administracyjnego oraz/lub postępowania sądowoadministracyjnego, spełniającego jednocześnie warunek istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyłącznie do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wskazać wiele przepisów, których naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, np. brak stosownego pouczenia (art. 6), nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego (art. 22 § 2), niedopuszczanie tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osoby niemogącej przedstawić pełnomocnictwa (art. 44 § 1), niedopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3), niepołączenie spraw do wspólnego rozpoznania, jeżeli mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1), odmowa zawieszenia postępowania (art. 124 i 125) lub nieuwzględnienie przez skład orzekający stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego (art. 269). W praktyce jednak (jak również w rozpatrywanej skardze kasacyjnej) zarzut naruszenia przepisów postępowania najczęściej opiera się na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA któregoś z przepisów nakazujących uwzględnienie skargi (art. 145–150 p.p.s.a.) zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a., i odwrotnie. Tymczasem, podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który został przez skarżącego wymieniony w petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r., o sygn. akt FSK 1398/04, 22 maja 2020 r., o sygn. akt II OSK 2633/19, a także: J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 174, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 882)
Kierując się słuszną interpretacją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dokonaną w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podkreślającą, iż naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zarówno do naruszenia przepisów postępowania sądowego, jak i postepowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną wskazuje, iż nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie przez NSA wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala NSA na uzupełnianie lub poprawianie podstaw skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny działa z urzędu tylko w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wadliwe skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia sądowi kasacyjnemu poddanie racji strony skarżącej merytorycznej kontroli i prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej, co również musiało nastąpić w rozpatrywanej sprawie. (podobnie wyroki NSA z: 21 kwietnia 2004 r., o sygn. akt FSK 13/04, 25 maja 2004 r., o sygn. akt FSK 155/04, 22 lipca 2004 r., o sygn. akt GSK 356/04, , 26 października 2004 r., o sygn. akt OSK 773/04, 22 listopada 2004 r., o sygn. akt 884/04, 30 listopada 2004 r., o sygn. akt FSK 1289/04, 26 kwietnia 2005 r., o sygn. akt OSK 1436/04, 14 grudnia 2005 r., o sygn. akt FSK 383/05, 14 lutego 2007 r., o sygn. akt II FSK 268/06 i wiele innych; te i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej, CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że w rozpatrywanym przypadku, wspomniana wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej nie jest nawet możliwa do usunięcia (skorygowania) poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi. Uzasadnienie to bowiem składa się z kilku zdań mających w założeniu argumentować zarzuty skargi podczas gdy nie przywołano w nim żadnego przepisu prawa. Powołano się w nim jedynie na "pismo z dnia 6 marca 2023 r." (bez jego szczegółowej identyfikacji) oraz sformułowano zarzut, iż w piśmie tym brak było zakwestionowania Komunikatu GIS – Programu Szczepień Ochronnych. Następnie zacytowano fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 i uzupełniono cytat argumentem stwierdzającym, iż "TK zakwestionował komunikat GIS i możliwość wyprowadzania z niego obowiązku, co i było podnoszone przez pełnomocnika strony, a pominięte przez wierzyciela. Wyrok TK oznacza, że wszystkie postępowania opierające się o przepis uznany za niezgodny z Konstytucją RP będą podlegać wznowieniu czy też umorzeniu ze względu na utratę mocy prawnej zakwestionowanego przepisu."
W odniesieniu do powyższego ogólnie sformułowanego argumentu odwołującego się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznaje, iż nie jest słuszne przyjmowanie retrospekcyjnego działania wspomnianego wyroku TK.
Początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż deficyty formy wskazanego komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego - który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego - sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy (zob. wyroki NSA: z 20 sierpnia 2024 r., o sygn. akt II GSK 2288/23, z 9 lipca 2024 r., o sygn. akt II GSK 2129/23, z 9 lipca 2024 r., o sygn. akt II GSK 2029/23). Obecnie jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się odmienne stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 17 września 2024 r., o sygn. akt II GSK 721/24, z 10 grudnia 2024 r., o sygn. akt II GSK 1305/24, z 20 lutego 2025 r., o sygn. akt II GSK 1381/24, z 18 lutego 2025 r., o sygn. akt II GSK 1372/24). Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo, stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny. Trybunał odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku powołując się na konieczność zachowania ciągłości szczepień. Zakwestionowane w powyższym wyroku przepisy utraciły więc moc dopiero z dniem 12 listopada 2023 r., co oznacza, że przed tą datą obowiązywały i mogły być stosowane. Przyjęcie zaś odmiennej interpretacji oznaczałoby, jak wskazał sam Trybunał w powyższym wyroku, czasowe przerwanie ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych.
Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. (...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14).
Analiza argumentacji uzasadnienia rozpatrywanej skargi kasacyjnej, w tym ogólnie sformułowanego argumentu (uwagi) dotyczącego wyroku TK z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 nie pozwala skonkretyzować, uściślić bądź nawet skorygować zarzuty sformułowane w petitum skargi. Należy natomiast podkreślić, iż uzasadnienie jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Są to niezależne od siebie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co zaistniało w rozpatrywanej sprawie (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 802 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., o sygn. akt GSK 1335/04,).
W zakresie sformułowanego w petitum skargi zarzutu naruszenia konkretnego przepisu należy w jej uzasadnieniu uszczegółowić, na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż NSA nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., o sygn. akt I GSK 1208/19,).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).