Dalej Organ odwoławczy wskazał, że zarówno decyzja Dyrektora OUG w Rybniku z 30 czerwca 2017 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa WUG z 20 października 2017 r. były przedmiotem kontroli i oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z przeprowadzonymi przed tymi sądami postępowaniami sądowoadministracyjnymi zainicjowanymi przez Spółkę.
8. Skargę na powyższe postanowienie Organu odwoławczego wniosła Spółka.
9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 14 maja 2024 r. (sygn. akt III SA/Gl 1120/23), oddalił skargę Z. Sp. z o.o..
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podkreślił, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu I instancji wbrew zarzutom Spółki, zakresem orzekania przez sądy obu instancji i przedmiotem oceny były te same przyczyny wadliwości decyzji. W szczególności Sąd rozpoznał zarzuty i wnioski Spółki dotyczące sporządzonej przez geodetę dokumentacji określającej ilość wydobytego piasku.
W konsekwencji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądów obu instancji obejmującej zarzuty dotyczące sporządzonej w sprawie dokumentacji przez geodetę, na podstawie prywatnej opinii biegłego, zleconej po prawomocnym zakończeniu postępowania.
10. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono (w związku z art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na te okoliczności, które były przedmiotem badania sądu (przedmiotowa przeszkoda), podczas gdy Skarżąca wskazywała we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności, które nie były przedmiotem badania sądów administracyjnych, nadto ustalenie ilości wydobytej kopaliny przyjęto na błędnym założeniu, o ilości i jakości wydobytego piasku przez osobę nie mającą wiedzy specjalistycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
11. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
12. Rozważania co do zasadności skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych w ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. Z tych względów kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
13. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, na mocy którego została oddalona skarga na postanowienie z 3 listopada 2023 r., znak: PR.543.45.2017, Idz. 31344/11/2023/WS, którym Prezes WUG, działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Rybniku z 30 czerwca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WUG z 20 października 2017 r.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Strony, podzielił bowiem stanowisko Organu, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uzasadniona, skoro decyzja - stwierdzenia nieważności której domaga się Skarżąca - była przedmiotem kontroli sądowej, a wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzyły się wadliwości kontrolowanej decyzji. W okolicznościach sprawy, ponowną kontrolę decyzji - zdaniem WSA - Organ zasadnie uznał za niedopuszczalną.
14. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało skutecznie podważone.
Zgodnie z art. 61a § 1, zdanie pierwsze, k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istnienie uzasadnionych przyczyn - z powodu których postępowanie nie może być wszczęte - świadczy o niedopuszczalności wszczęcia postępowania.
Stanowisko, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny i w wyniku którego skargę oddalono, znajduje oparcie w trafnym i zasługującym na aprobatę orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
NSA w pełni przychyla się do poglądu, że skoro w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r. II OSK 122/19).
15. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje pogląd, że w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a., por. wyrok NSA z 20.01.2023, sygn. akt II GSK 1079/22). Zgodzić należy się z tezą, że wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (jak wyżej) oraz w argumentacji uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a.
Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć charakter wyjątkowy, a ponadto powinno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie.
Należy mieć na względzie, że działający na zasadzie określonej art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.) - rozważa m.in., czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
16. We wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji z 3 października 2023 r. Spółka, wskazując na przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zarzuciła, że Organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Dokumentację bowiem sporządziła osoba nieposiadająca wiadomości specjalnych i uprawnień, które były niezbędne do tego, aby została sporządzona wiarygodna i rzetelna opinia. Ponadto, nie odniesiono się do budowy geologicznej terenu, nie sprawdzono, czy kopalina była w rzeczywistości piaskiem, nie przeprowadzono profilowania wyrobiska, nie pobrano odpowiedniej ilości prób, nie wykonano sitowych analiz laboratoryjnych oraz obróbki statystycznej wyników.
Wbrew zapatrywaniom Skarżącej kasacyjnie, rację ma Sąd I instancji uznając, że materia ta była objęta przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
WSA (w wyroku z 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 1074/17) stwierdził, że wysokość ustalonej opłaty eksploatacyjnej została określona prawidłowo, wg stawek właściwych dla kopaliny i w wysokości obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ujawnienia nielegalnego wydobycia. Ujawnione wyrobisko długości ok. 100m, szerokości 30 m i głębokości 7 m, liczne ubytki w drzewostanie i przemieszczone masy ziemne, nowe nasadzenia krzewów iglastych i zadołowane suche wieloletnie drzewa liściaste stanowią zmiany, których nie można zauważyć. Działania były prowadzone na terenie o pow. 3 030 m2. Potwierdza powyższe porównanie zdjęć satelitarnych znajdujących się w aktach sprawy. Pomiary dokonanego wydobycia zostały dokonane przez uprawnionego mierniczego i nie budzą wątpliwości. Nie wymagają tym samym weryfikacji biegłego. Nadto brak podstaw do powołania biegłego celem szczegółowego określenia czasu wydobywania kopaliny, gdyż obowiązująca regulacja prawna wskazuje na datę ujawnienia tego faktu, chyba że ustalenia dowodowe wskażą na inny podmiot prowadzący wydobycie bez zezwolenia. W tej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Odnosząc się pozostałych zarzutów merytorycznych skargi, Sąd wskazał, że w sprawie kwestią wymagającą wiedzy specjalistycznej była konieczność ustalenia wielkości wydobytego złoża, która wymagała wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, że pomiarów i obliczeń dokonali inspektor i nadinspektor OUG ds. miernictwa z uprawnieniami m.in. mierniczego górniczego. Kwestie uprawnień górniczych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze zawarto w Dziale IV "Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa", Rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje, a wśród nich znajduje się mierniczy górniczy. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez osobę dokonującą pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności.
Z kolei, NSA (w wyroku z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 170/19) stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że te wymogi zostały spełnione, nawet przy nieuwzględnieniu konieczności powoływania dodatkowych biegłych. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia w zakresie ilości wydobytego kruszywa oparte zostały na metodach stosowanych standardowo przy tego typu sprawach i dokonane były przez organ, który ze względu na swoją właściwość i profesjonalny charakter, może dokonywać takich ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Zatem organ taki posiada wymagane prawem wiadomości do dokonania ustaleń w zakresie wydobywanego kruszywa. W konsekwencji oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie miał on obowiązku korzystania z art. 84 § 1 k.p.a. i zasięgania wiedzy u biegłych. Podkreślił przy tym, że żądania dowodowe strony w postępowaniu administracyjnym mają charakter ograniczony. Wprost wskazuje na to treść art. 78 § 2 k.p.a., gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami.
Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądów obu instancji obejmującej zarzuty dotyczące sporządzonej w sprawie dokumentacji przez geodetę, na podstawie prywatnej opinii biegłego, zleconej po prawomocnym zakończeniu postępowania.
17. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że - stosownie do powołanej na wstępie zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej - brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która uniemożliwia bądź co najmniej ogranicza czy utrudnia kontrolę kasacyjną.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przejawia się bowiem w tym, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować, czy korygować zarzutów - sformułowanych w ramach ustawowych podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., nie jest uprawniony do uściślania uzasadnienia zarzutów - wymaganego przepisem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie może również domyślać się intencji wnoszącego skargę kasacyjną co do zakresu zaskarżenia.
Już z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna - nie podważając skutecznie zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (bowiem takiego zarzutu Skarżąca kasacyjnie nawet nie postawiła) - nie zasługuje na uwzględnienie.
18. Natomiast dalej idące podstawy kasacyjne, sformułowane w petitum skargi kasacyjnej - zmierzając do wykazania, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniesiono, zawiera wady, określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie odnoszą się do istoty sprawy na obecnym etapie postępowania, która dotyczy jedynie prawidłowości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty te nie pozostają zatem w związku z wynikiem sprawy i odniesienie się do nich - dla oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowania - jest bezprzedmiotowe, tym samym za niezasługujący na uwzględnienie należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie powinno bowiem ulegać kwestii, że z uwagi na charakter postanowienia podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wykluczone jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa dotyczących podstaw wnioskowanego stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 911/19). Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zasadnie zatem WSA wywiódł, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego Organ tego postępowania nie prowadzi i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie może więc formułować wniosków i ocen co do meritum żądania zgłoszonego wnioskiem.
19. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl