Wyrok NSA z dnia 17 lipca 2025, sygn. II GSK 24/22

Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie należy na wstępie wskazać, że zgodnie z treścią przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawie z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm., dalej: "u.g.h.") karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie natomiast do pkt 2 ust. 2 art. 89 tej ustawy, wysokość kary pieniężnej wynosi za osiem automatów 96 000 zł.

Prawnie istotną kwestią w świetle możliwości stosowania kary z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., wymagającą wyjaśnienia w odniesieniu do zagadnienia stawianego na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, jest więc ocena prawidłowości odkodowania i zastosowania normy wynikającej z literalnego brzmienia treści tego przepisu, w zakresie zwrotu "urządzający gry".

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań.

Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu, jako element wspólnego przedsięwzięcia. Przy ocenie, czy podmiot nie powinien zostać uznany za urządzającego gry na automacie niezbędne jest więc odwołanie się do wszystkich elementów stanu faktycznego (zob. np.: wyroki NSA z: 9 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 2736/16; 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5233/16; 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 310/17).

Jakkolwiek ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia "urządzającego gry", o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2, to jednak posługuje się nim w wielu przepisach, które umożliwiają określenie i ustalenie jego treściowego zakresu. Na ich podstawie zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności

i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze.

Powyższe rozumienie "urządzania" potwierdza przy tym definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą "urządzić-urządzać" oznacza: "wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty", "zorganizować [jakąś imprezę], jakieś przedsięwzięcie itp.", "zapewnić komuś dobre warunki" (por. https://sjp.pwn.pl/sjp/urzadzic;2533410.html.)

"Urządzanie", to według wyżej przedstawionego słownikowego rozumienia tego zwrotu również - a trzeba to podkreślić - "stwarzanie komuś odpowiednich warunków", co w rozpatrywanej sprawie wprost i bezpośrednio odnieść należy do tworzenia warunków do urządzania gier na automatach poza kasynem gry, a to poprzez udostępnienie miejsca ich urządzania i tym samym udostępniania samych gier na automatach poza kasynem gry. W okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wyraziło się to w podjęciu na podstawie umów najmu powierzchni użytkowej łączących skarżącą ze spółką B. (z [...] września 2013 r. oraz umowy współpracy z [...] września 2013 r.) wspólnie realizowanego przedsięwzięcia polegającego na udostępnieniu w kontrolowanym lokalu ww. automatów do gier w celu prowadzenia na nich "działalności rozrywkowej - hazardowej", w sposób dostępny dla ogółu, a więc "urządzaniu gier" na tych automatach, w przedstawionym powyżej rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do ziszczenia się przesłanek uzasadniających uznanie strony skarżącej za urządzającą gry, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił znaczenie postanowień powołanej umowy najmu powierzchni użytkowej kontrolowanego lokalu. Analiza tych postanowień doprowadziła przy tym Sąd pierwszej instancji do trafnej konkluzji, że skarżąca wynajęła spółce B. część powierzchni tego lokalu, w celu prowadzenia na niej działalności rozrywkowej - hazardowej. Postanowienia powołanej umowy dotyczące utrzymania porządku (sprzątania) oraz zapewnienia bezpieczeństwa (ochrony) oraz w razie dostrzeżenia jakiejkolwiek nieprawidłowości w działaniu urządzeń do niezwłocznego, co najmniej telefonicznego, powiadomienia najemcy świadczą o tym, co trafnie podkreśliły organy w wydanych w sprawie decyzjach, że skarżąca czerpała zysk nie tyle z wynajmu części powierzchni kontrolowanego lokalu, ale z tego tytułu, że w lokalu tym były urządzane gry na kontrolowanych automatach. Bez znaczenia przy tym dla prawnej kwalifikacji udziału skarżącej w opisanym przedsięwzięciu pozostaje kwestia rozliczenia opłat za zużycie energii elektrycznej, niezbędnej do działania kontrolowanych automatów, eksponowana przez skarżącą w zarzucie z pkt 2/ lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Realizując postanowienia wymienionej umowy, skarżąca uczestniczyła więc w organizowaniu (współorganizowaniu) gier hazardowych, stwarzając warunki umożliwiające udział w grach na spornych automatach w ramach działalności prowadzonej w kontrolowanym lokalu. Były to - w ocenie Sądu pierwszej instancji, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela - działania podejmowane w celu zorganizowania przedsięwzięcia polegającego na urządzaniu gier hazardowych poza kasynem gry na kontrolowanych automatach.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba również podnieść, albowiem nie jest to bez znaczenia, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - jak podkreślono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. W świetle jednoznacznej treści przywołanego przepisu za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach niezgodnie z ustawą należy uznać - po pierwsze - fakt urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w ustawie o grach hazardowych, a po drugie - ten zasadniczy dla bytu omawianego deliktu administracyjnego fakt, że gra na automatach jest urządzana poza kasynem gry.

Fakt urządzania gier na automacie do gry, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.g.h. potwierdza natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, a czego nie mogły podważyć zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych, dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09). Fakt, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

W relacji do rozpoznawanego zarzutu należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej, nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to nie wyjaśnił w żaden sposób, na czym dokładnie polegał wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Tak samo zresztą, jak odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a.

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać więc za bezzasadne.

Z kolei, w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podobnie jak art. 151 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeśli po przeprowadzonej kontroli WSA stwierdzi, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, a dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartej o ten przepis wymaga się wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Zatem, w przypadku nieskuteczności wszystkich pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, nie mogłoby jednocześnie dojść do naruszenia przepisów wynikowych jakimi są art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a czy art. 151 p.p.s.a.

Zatem, zarzutem naruszenia przepisów postępowania podniesionym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jak również w przedstawionym na jego poparcie uzasadnieniu, skarżąca poczynionych w sprawie ustaleń nie podważyła. Wyraziła jedynie krytyczne uwagi w zakresie ustalenia, że w jakikolwiek aktywny sposób realizowała umowę najmu łączącą ją z właścicielem urządzeń, a w szczególności, że wykonywała obowiązki wynikające z umowy najmu świadczące o urządzaniu gier na automatach, nie przeciwstawiając wnioskom formułowanym na tej podstawie, żadnych przekonujących argumentów, ani też dowodów przeciwnych, w świetle których wnioski te można byłoby zasadnie, a przede wszystkim skutecznie podważyć.

Ze wszystkich wskazanych powodów podniesione zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).