Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 968/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 5 lutego 2020 r., w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w szczególności naruszenie:
1. prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 138, art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 868; powoływanej dalej jako: p.g.g.), załącznika do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat na rok 2016 r. z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r., poz. 817) poprzez bezzasadne ustalenie dla skarżącego opłaty eksploatacyjnej za I półrocze 2015 r. w wysokości 168.917 zł za wydobywanie kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej ze złoża [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed Organem I jak i II instancji naruszenie zasady praworządności, niewyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pozbawienie skarżącego możliwości dowodzenia swoich racji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnie dokonanej ocenie niekompletnego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę odwołaniem od decyzji organu I instancji, itp., a nadto poprzez nieprawidłowe doręczanie korespondencji w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W sporządzonej przez Ministra Klimatu i Środowiska odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, a także o zwrot kosztów wedle przepisanych norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia w postępowaniu sądowym a quo określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a lub c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 § 1, art. 107 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez "niezastosowanie", należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie dopełniła obowiązku procesowego prawidłowego skonstruowania i skonkretyzowania podstawy kasacyjnej w formie weryfikowalnej ekscepcji, niezależnie od jej wewnętrznych wad konstrukcyjnych. Operacja ta powinna obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia, lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r., II GSK 1700/21). W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest ponadto wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej (np. poprzez przyjęcie przez sąd administracyjny za prawidłowe określonych ustaleń faktycznych kontrolowanych organów). Kontestując prawidłowość wykładni lub stosowania prawa procesowego w weryfikacyjnym modelu orzekania sądu administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie jest z jednej strony zobowiązana do przedstawienia postulowanej wersji interpretacyjnej lub aplikacyjnej wskazanych wzorców kontrolnych na tle szczegółowo i precyzyjnie określonych elementów stanu sprawy, z drugiej zaś – do argumentacyjnego wykazania, że imputowane sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku. Nie jest również uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych.
Brak prawidłowej realizacji powyższych obowiązków procesowych implikuje zatem formalne oddalenie podniesionego zarzutu kasacyjnego.
Niepodważenie prawidłowości oceny legalnościowej stanu faktycznego, który był podstawą wykładni i zastosowania prawa materialnego w przedmiotowej sprawie i który został pozytywnie zweryfikowany przez Sąd a quo, skutkowało uznaniem tego stanu za miarodajną podstawę subsumpcji w świetle przywołanych jako dalsze wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 138 oraz art. 161 ust. 1 p.g.g.
Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 161 ust. 1 p.g.g. przez jego "niewłaściwe zastosowanie", należało stwierdzić – niezależnie od jego deficytów treściowych (strona skarżąca kasacyjnie nie przywołała dodatkowo przepisów art. 158 pkt 1 w zw. z art. 138 p.p.g.) – że jest on oczywiście bezzasadny. W niniejszej sprawie decyzja pierwszej instancji została wydana przez właściwego miejscowo marszałka województwa działającego jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji o właściwości ogólnej (w tym będącego organem koncesyjnym), a jednocześnie nie zachodzą podstawy do aktualizacji właściwości szczególnej organów, o których mowa w art. 161 ust. 2-4 oraz art. 161a ust. 1 i 2 p.g.g.
Brak również podstaw do negowania prawidłowości zastosowania art. 138 w zw. z art. 134 p.g.g., stanowiącego podstawę materialno-kompetencyjną wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca nie dokonał wpłaty opłaty w terminie albo dokonał wpłaty w wysokości innej niż należna.
Z niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy wynika, że strona skarżąca kasacyjnie przedłożyła w dniu 4 sierpnia 2015 r. organowi I instancji informację dotyczącą opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą ze złoża [...] w okresie I półrocza 2015 r. Z informacji tej, sporządzonej na podstawie art. 137 ust. 3 p.g.g., zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie wzorów druków informacji dotyczących opłat z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. poz. 406 ze zm.), wynika, że strona jako przedsiębiorca koncesyjny wydobyła w ww. okresie 143.305 t kopaliny głównej (piasek ze żwirem). Informacja ta nie zawierała natomiast danych dotyczących wydobycia kopaliny towarzyszącej (piasek). Danych tego rodzaju nie zawierało również przedłożone na podstawie art. 101 ust. 8 p.g.g. organowi I instancji w dniu 18 kwietnia 2016 r. zestawienie zmian zasobów ww. złoża (wzór Z-1) za rok 2015, jednakże w złożonym temu organowi przez skarżącego kasacyjnie operacie ewidencyjnym dotyczącym zasobów tego złoża ujawniono, że w I i II półroczu 2015 r. wydobycie kopaliny głównej wyniosło 466.480 t, natomiast kopaliny towarzyszącej – 126.210 t. Skarżący kasacyjnie przedsiębiorca przedłożył następnie korektę ww. zestawienia zmian zasobów złoża za rok 2015 (zob. art. 101 ust. 8-9 i 12 p.g.g.), sporządzoną według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie operatu ewidencyjnego oraz wzorów informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny (Dz.U. z 2021 r. poz. 998). Ze skorygowanej wersji powyższego zestawienia wynika, że strona skarżąca w I i II półroczu 2015 r. wydobyła z ww. złoża 437.900 t kopaliny głównej oraz 126.210 t kopaliny towarzyszącej. Wartość wydobycia kopaliny współwystępującej w przedłożonym skorygowanym zestawieniu zmian zasobów za rok 2015 jest zgodna z wartościami przedstawionymi w Operacie, zaś wartość wydobycia kopaliny głównej w przedłożonej korekcie zestawienia zmian zasobów złoża za rok 2015 została pomniejszona o 28.590 ton.
W związku z tak określonymi przez stronę skarżącą kasacyjnie w operacie ewidencyjnym oraz w skorygowanym zestawieniu zmian zasobów ww. złoża rodzajem oraz ilością kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym I i II półrocza 2015 r. (por. art. 137 ust. 3 p.g.g.), organy orzekające w sprawie przyjęły, że strona ta wydobyła w 2015 r. ze spornego złoża łącznie 592.690 t kopalin, co po proporcjonalnym rozdzieleniu na dwa okresy rozliczeniowe stało się podstawą do ustalenia, że w I i II półroczu 2015 r. wydobyto po 296.345 t kopalin. Należy przy tym podkreślić, że WSA prawidłowo uznał za organem, iż wielkość wydobycia kopaliny współwystępującej przyjęta w Operacie i wynikająca z przedłożonej przez Skarżącego korekty zestawienia zmian zasobów za rok 2015 była na tym samym poziomie (126.210 t) i taka też została przyjęta na potrzeby rozstrzygnięcia w sprawie. Także określenie przez organ wielkości wydobycia kopaliny głównej opierało się na danych z Operatu.
W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca kasacyjnie samodzielnie ustaliła (art. 137 ust. 2 p.g.g.) opłatę eksploatacyjną za I półrocze 2015 r. w ww. zakresie w błędnej wysokości (81.684 zł za wydobycie 143.305 t kopalin, podczas gdy prawidłowo należało ją ustalić w wysokości 168.917 zł za wydobycie 296.345 t, zgodnie z art. 134 ust. 1 p.g.g., art. 134 ust. 2 w zw. z załącznikiem do p.g.g. oraz załącznikiem do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie stawek opłat na rok 2015 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego /M.P. z 2014 r. poz. 705/, art. 134 ust. 3 pkt 1 p.g.g.), to obowiązkiem kontrolowanych organów było dokonanie weryfikacji wadliwego samoobliczenia opłaty oraz wydanie w tym zakresie decyzji określającej wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej z zastosowaniem stawki tej opłaty obowiązującej w okresie rozliczeniowym, którego opłata dotyczy (I półrocze 2015 r.).
Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, które w sposób bezskuteczny podważają wiarygodność i moc dowodową sporządzonego na zlecenie strony skarżącej operatu ewidencyjnego zasobów spornego złoża na podstawie obmiaru geodezyjnego za okres 2015 r. oraz złożonej organom administracji geologicznej korekty zestawienia zmian zasobów ww. złoża w powyższym okresie.
Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła przede wszystkim, że przygotowywany corocznie w terminie do dnia 28 lutego, według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku, w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny, dokument w postaci operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny jest sporządzany przez geologa górniczego, który działa jako osoba dysponująca szczególnymi uprawnieniami zawodowymi weryfikowanymi przez organy nadzoru górniczego oraz wykonuje określone zadania publiczne (art. 102 ust. 1 w zw. z art. 53 i n. p.g.g.). W tym zakresie operat ewidencyjny ma charakter dokumentu urzędowego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości (art. 76 § 2 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.), a jego obalenie jest możliwe tylko w razie skutecznego przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), z zachowaniem trybu i zasad przewidzianych w przepisach szczególnych prawa materialnego regulujących weryfikację treści dokumentów urzędowych. Do tego rodzaju przepisów należy art. 102 ust. 3 p.g.g. Zgodnie z powyższą regulacją nadzór nad sporządzaniem operatu ewidencyjnego sprawuje właściwy organ nadzoru górniczego, który niezależnie od kompetencji przewidzianej w art. 102 ust. 4 p.g.g. (organ ten może nakazać przedsiębiorcy niezwłoczne sporządzenie lub poprawę operatu), jest także upoważniony do podjęcia odpowiednich czynności nadzorczych nad sposobem wykonywania obowiązków przez geologów górniczych. Jeżeli jednak prawidłowość sporządzenia operatu ewidencyjnego nie zostanie formalnie podważona, to jego treść zgodnie z art. 101 ust. 8 i 9 p.g.g. staje się wiążącą podstawą do sporządzenia informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny (zawierającej dane dotyczące stanu zasobów złoża kopaliny, przyrostów oraz ubytków w tych zasobach), która podlega corocznie, w terminie do dnia 15 marca, przekazaniu do właściwego organu koncesyjnego oraz państwowej służby geologicznej.
Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kwotę 4050 złotych za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który uprzednio nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji.